ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Flandre. Compétences régionales Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) Type : agence autonomisée interne (IVA) sans personnalité juridique Base juridique : arrêté du Gouvernement flamand du 28 octobre 2005, opérationnelle depuis le 1er avril 2006. Elle travaille dans le cadre du Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, DLB) du 22 décembre 2017 (entré en vigueur le 1er janvier 2019 pour les communes). Niveau de pouvoir : Région flamande / Communauté flamande Direction : un administrateur général (fonction de mandat) Effectif : environ 375 collaborateurs (2026) Budget : l'agence gère notamment le Fonds des communes (3,175 milliards d'euros en 2024, avec une croissance annuelle de 3,5 %, soit environ 3,4 milliards d'euros en 2026). Les frais de fonctionnement propres de l'ABB n'en représentent qu'une fraction. L'essentiel du budget concerne des reversements vers les pouvoirs locaux.

Ministre compétent : le ministre flamand chargé de l'Administration intérieure

Structure organisationnelle (depuis 2019, 9 divisions) :

1. Service d'encadrement de l'administrateur général
2. DigiTeam
3. Personnel et Organisation
4. Coordination politique et Centre de connaissances
5. Organisation et Fonctionnement locaux
6. Coopération locale, Autonomisation et Personnel
7. Finances locales
8. Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand
9. Égalité des chances, Intégration et Parcours d'intégration civique

1B. Que fait-il en pratique ?

L'ABB est une agence à large spectre qui combine six domaines politiques :

1. Tutelle administrative sur les pouvoirs locaux : fonction centrale. Au nom du Gouvernement flamand, l'ABB et les gouverneurs de province contrôlent si les décisions des communes, des CPAS et des provinces sont conformes à la loi et à l'intérêt général. Depuis le Decreet Lokaal Bestuur (en vigueur depuis 2019), il s'agit d'une tutelle à un seul degré qui repose surtout sur les plaintes : les citoyens peuvent introduire une plainte dans les 30 jours suivant la publication en ligne d'une décision locale. L'autorité de tutelle peut aussi réclamer des décisions d'office, mais il n'existe pas de contrôle systématique de toutes les décisions.

2. Répartition du Fonds des communes : l'ABB répartit chaque année le Fonds des communes (3,175 milliards d'euros en 2024) entre les communes flamandes sur la base de critères fixés par décret (fonction de centralité, capacité fiscale, critères sociaux et espaces ouverts).

3. Organisation des élections locales : l'ABB organise les élections communales et provinciales.

4. Accompagnement des fusions de communes : l'ABB accompagne les communes qui souhaitent fusionner volontairement, notamment avec un guide pratique constamment mis à jour. Elle a accompagné les fusions du 1er janvier 2025, qui ont fait passer la Flandre de 300 à 285 communes.

5. Égalité des chances, intégration et parcours d'intégration civique : préparation et évaluation des politiques de non-discrimination, d'égalité des chances et d'intégration civique.

6. Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand : politique spécifique pour les grandes villes, pour la présence flamande à Bruxelles et pour les communes de la Vlaamse Rand.

Chevauchements et morcellement :

• L'ABB partage le paysage de la tutelle avec Audit Vlaanderen (audits auprès des pouvoirs locaux) et les gouverneurs de province (tutelle administrative générale). La Cour des comptes contrôle les provinces, mais pas les communes. Une note d'accord du 10 mai 2017 (single audit) règle la coopération entre les acteurs d'audit et de contrôle, dont Audit Vlaanderen et la Cour des comptes ; l'ABB et Audit Vlaanderen ont en outre leur propre convention de coopération. Par ailleurs, les plaintes relatives à des décisions locales passent par des recours organisés, des signalements de lanceurs d'alerte ou une tutelle spécifique, chaque fois auprès d'instances différentes.
• Le domaine politique de l'égalité des chances et du parcours d'intégration civique relève conceptuellement d'un autre terrain que la tutelle sur les communes. Leur combinaison dans une même agence est le fruit de l'histoire, pas d'une structuration logique.

Traitement des plaintes : Selon une question parlementaire, l'ABB a reçu entre 2013 et 2018 5.215 dossiers de plainte contre des pouvoirs locaux, dont 83 % (4.334) dirigés contre des administrations communales. Dans le décompte du ministre pour la tutelle administrative, le nombre de plaintes est passé, avec le nouveau décret, d'environ 700 à 760 par an (2016-2018) à environ 1.100 par an (1.023 en 2019, 1.134 en 2020, 1.123 en 2021, 1.063 en 2022). Ces plaintes ont donné lieu à 59 arrêtés d'annulation en 2021 et à 39 en 2022 ; le délai de traitement médian d'une plainte était de 44 jours. L'ABB rapporte chaque année les plaintes au médiateur flamand.

Numérisation et monitoring : L'ABB mise sur la numérisation avec le Loket voor Lokale Besturen (communication numérique entre les pouvoirs locaux et l'autorité de tutelle) et le programme LBLOD (décisions locales en données ouvertes liées), qui rend les décisions des pouvoirs locaux disponibles en open data. La subvention de l'ABB pour la politique locale d'inclusion numérique a atteint 108 pouvoirs locaux via 27 projets (2021-2024). L'ABB gère aussi la Gemeente-Stadsmonitor : plus de 400 indicateurs d'environnement par commune flamande, dont bien plus de 100 issus d'une enquête triennale auprès des citoyens, consultables publiquement et comparables entre communes. S'y trouvent aussi les chiffres financiers clés de la commune (marge d'autofinancement, solde budgétaire, dette).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Tutelle interadministrative

• Aux Pays-Bas, la tutelle sur les communes a été radicalement simplifiée par la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique, 2012).
• Les provinces sont les autorités de tutelle primaires (aménagement du territoire, environnement, logement, monuments). L'État exerce la tutelle sur le domaine social et sur les provinces.
• Instruments : échelle d'intervention (6 échelons, du signalement à l'application définitive d'un instrument), substitution en cas de négligence des tâches exercées en cogestion, suspension et annulation par la Couronne.
• Élément crucial : Waarstaatjegemeente.nl, une plateforme de données publique de l'Association des communes néerlandaises avec des indicateurs par commune sur tous les grands domaines politiques. Les autorités de tutelle comme les citoyens voient d'un coup d'œil comment une commune preste. Cette tutelle horizontale (les citoyens contrôlent la commune) remplace en partie la tutelle verticale.
• Pas besoin d'une agence distincte : le ministère de l'Intérieur (BZK) coordonne, les provinces exécutent.

Allemagne. Kommunalaufsicht

• La tutelle sur les communes est une affaire des Länder (entités fédérées). L'Innenminister est l'autorité de tutelle suprême.
• L'exécution passe par le Regierungspräsident (dans les grands Länder) ou par les Kreise (districts).
• Deux types : la Rechtsaufsicht (tutelle de légalité uniquement, pour les missions autonomes) et la Fachaufsicht (tutelle de fond, pour les missions exercées en cogestion).
• Instruments : droit d'information, droit d'objection, droit d'annulation, substitution, désignation d'un commissaire spécial, dissolution du conseil communal.
• Caractéristique : l'autonomie communale est protégée par la Constitution (art. 28 GG). La tutelle sur les missions propres des communes est retenue : uniquement en cas d'infraction à la loi.

Danemark. Kommunaltilsyn

• 98 communes (après la grande réforme de fusion du 1er janvier 2007, qui a regroupé 271 communes en 98).
• L'autonomie communale est inscrite dans la Constitution (§ 82 de la Constitution, 1953) : les communes gèrent leurs propres affaires de manière autonome, sous la tutelle de l'État.
• Tutelle via le Tilsynet, une composante de l'Ankestyrelsen (l'instance nationale de recours), qui a repris la mission des anciennes Statsforvaltningen.
• Très décentralisé : le Danemark est l'un des pays les plus décentralisés au monde. Les communes disposent d'un large domaine fiscal propre et de compétences étendues.
• Pas d'agence distincte pour l'administration locale. À quelques exceptions près, la tutelle se limite à la légalité et fonctionne surtout par des avis consultatifs.

Suède. Länsstyrelser

• 21 Länsstyrelser (conseils administratifs de comté) font office de prolongement régional de l'État.
• Chacun est dirigé par un gouverneur (landshövding), nommé par le gouvernement, en général pour 6 ans.
• Large éventail de missions : contrôle du respect des règles de l'État, notamment en aménagement du territoire et en environnement, gestion de crise, développement durable, mise en œuvre de la politique de l'État.
• Caractéristique : le Länsstyrelse combine tutelle et coordination régionale. Comparable à l'ABB plus les gouverneurs en Flandre, mais dans une seule structure cohérente par région.

1D. Problèmes et critiques

1. Morcellement de l'agence elle-même. L'ABB combine six domaines politiques fondamentalement différents (tutelle sur les communes, élections, égalité des chances, parcours d'intégration civique, Bruxelles, politique des villes). Cette logique n'est pas de fond, elle est historique et organisationnelle. Un jeune de 16 ans ne comprendrait pas pourquoi la tutelle sur les communes et la politique d'intégration civique se trouvent dans la même institution.

2. Une tutelle surtout sur plainte = réactive. Depuis le Decreet Lokaal Bestuur (en vigueur depuis 2019), la tutelle administrative repose surtout sur les plaintes. C'est bon pour l'autonomie locale, mais cela risque de ne faire détecter les problèmes structurels que tardivement. La Gemeente-Stadsmonitor donne un aperçu de l'environnement de chaque commune, de ses chiffres financiers clés et de la satisfaction des habitants, mais pas de la fluidité et de la correction avec lesquelles la gouvernance fonctionne (délais de traitement, plaintes, résultats de la tutelle), et elle est déconnectée de la tutelle.

3. Chevauchement avec d'autres autorités de tutelle. L'ABB (au nom du ministre), les cinq gouverneurs de province flamands et Audit Vlaanderen ont chacun un rôle dans le contrôle des communes ; la Cour des comptes contrôle en outre les provinces. Malgré la note d'accord, il reste opaque pour les communes et les citoyens de savoir qui fait quoi. La note de politique Administration intérieure (2024) constate elle-même que les citoyens se font régulièrement dire que l'instance à laquelle ils s'adressent n'est pas compétente.

4. Plus de plaintes, peu de visibilité. Depuis 2019, l'ABB traite environ 1.100 plaintes par an (2019-2022), contre environ 700 à 760 par an en 2016-2018. Les chiffres sont rapportés chaque année au médiateur flamand, mais ne sont pas utilisés comme indicateur de performance. Au Parlement flamand, il a été question du fait que le ministre n'a pas annulé en 2021 une décision du CPAS d'Ostende, alors que l'ABB la jugeait illégale et avait recommandé l'annulation.

5. Les gouverneurs de province comme maillon intermédiaire. Les gouverneurs exercent la tutelle administrative en tant que commissaires du Gouvernement flamand, mais leur rôle est peu clair pour le citoyen. Dans la réforme de l'État de HART, les provinces deviennent des entités fédérées, sans gouverneur. La fonction de gouverneur doit donc être réexaminée.

6. Une numérisation bien lancée mais inachevée. Le Loket voor Lokale Besturen et LBLOD sont de bonnes initiatives, mais le principe once only (le citoyen ne donne son information qu'une seule fois) n'est pas encore pleinement réalisé. Les pouvoirs locaux ne publient pas encore tous leurs décisions de manière structurée en open data.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants se situent au niveau de la Simplicité (❌), de la Transparence (⚠️) et de l'Orientation résultats (⚠️). L'ABB doit être scindée en unités logiques, dotée de KPI et pourvue d'un tableau de bord communal public qui s'appuie sur la Gemeente-Stadsmonitor.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : l'ABB est scindée et rationalisée. La fonction de base (tutelle administrative + financement des communes) reste au niveau des entités fédérées. Les domaines politiques sans lien (égalité des chances, parcours d'intégration civique, politique bruxelloise) sont hébergés ailleurs.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Scission de l'ABB en unités logiques :

   • Division Pouvoirs locaux (ABB de base) : tutelle administrative, Fonds des communes, élections, fusions de communes. Elle subsiste comme agence rationalisée pour les pouvoirs locaux, en tant que service commun des cinq entités fédérées flamandes (art. 32 de la Constitution HART) : la tutelle sur les communes et leurs fusions est une compétence des entités fédérées.
   • Égalité des chances et non-discrimination : vers le domaine politique Welzijn (Bien-être) ou vers un institut de l'égalité des chances autonome.
   • Intégration et parcours d'intégration civique : vers l'Agence flamande de l'intégration (elle existe déjà ; ainsi disparaît le doublon dans le développement de la politique).
   • Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand : vers un département distinct, en tant que service commun des cinq entités fédérées flamandes, ou directement sous l'autorité des présidents des gouvernements des entités fédérées flamandes (dossier stratégique).

2. Une seule autorité de tutelle pour les pouvoirs locaux :

   • Fusion de la tutelle administrative (ABB) avec Audit Vlaanderen en une seule Agence flamande de la tutelle locale, pour les cinq entités fédérées flamandes ensemble, avec une antenne par entité fédérée. Un seul guichet, un seul responsable.
   • Dans la réforme de l'État de HART, les provinces deviennent des entités fédérées et le gouverneur disparaît. Sa mission de tutelle est entièrement reprise par la nouvelle agence, via l'antenne de chaque entité fédérée ; la gestion de crise et la sécurité sont coordonnées par le gouvernement de l'entité fédérée, sans commissaire fonctionnaire.

3. Un tableau de bord communal public sur le modèle néerlandais :

   • Développement de la Gemeente-Stadsmonitor existante en un Moniteur des communes flamandes (comparable à Waarstaatjegemeente.nl) : en plus des chiffres d'environnement, de finances et de satisfaction, des indicateurs de performance publics de la gouvernance par commune, consultables par chaque citoyen et utilisés par la tutelle.
   • KPI : santé financière, délais de traitement des permis, satisfaction des usagers, numérisation, transparence, plaintes et décisions annulées.
   • La tutelle horizontale (les citoyens contrôlent eux-mêmes) remplace en partie la tutelle verticale (l'entité fédérée contrôle).

4. Achèvement de la numérisation :

   • LBLOD obligatoire pour tous les pouvoirs locaux : chaque décision en open data liées.
   • Ancrage légal du principe once only : le citoyen ne donne son information qu'une seule fois, les pouvoirs publics la réutilisent en interne.
   • Procédure de plainte numérique avec suivi du statut (le citoyen peut suivre l'état d'avancement de sa plainte).

Modèle de référence : les Pays-Bas (Wet Revitalisering Generiek Toezicht + Waarstaatjegemeente.nl) combinés au modèle allemand (Kommunalaufsicht par l'entité fédérée).

Gain d'efficience estimé (estimation de HART) :

• Suppression des doubles lignes politiques (parcours d'intégration civique à l'ABB et à l'AgII) : économie de ±15-20 ETP
• Fusion des fonctions de tutelle ABB + Audit Vlaanderen : économie de frais de structure de ±10-15 %
• Ensemble, selon estimation, 1 à 3 millions d'euros par an en régime de croisière, après déduction des coûts du Moniteur des communes élargi
• La suppression des gouverneurs est comptabilisée dans l'audit « 10 gouverneurs », pas ici
• Le tableau de bord public réduit la pression des plaintes grâce à la tutelle horizontale : coûts opérationnels plus bas à terme

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (années 1-2) : développement de la Gemeente-Stadsmonitor en Moniteur des communes flamandes + obligation LBLOD
• Phase 2 (années 2-3) : scission de l'ABB en unités logiques
• Phase 3 (années 3-4) : fusion des fonctions de tutelle dans la nouvelle Agence de la tutelle locale
• Phase 4 (lors de la transformation des provinces en entités fédérées) : reprise de la mission de tutelle des gouverneurs par les antennes de chaque entité fédérée
• Condition : une loi de l'entité fédérée sur l'administration locale dans chaque entité fédérée flamande, sur le modèle du Decreet Lokaal Bestuur, et un concordat des entités fédérées flamandes pour les services communs (art. 32 de la Constitution HART)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : réformé

Une seule agence claire pour la tutelle sur les communes au lieu de trois instances qui se chevauchent, avec un tableau de bord public où chaque citoyen peut voir comment sa commune preste.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) est une agence flamande d'environ 375 collaborateurs qui combine six domaines politiques différents : la tutelle administrative sur les communes, la répartition du Fonds des communes (3,175 milliards d'euros en 2024, avec 3,5 % de croissance par an), l'organisation des élections locales, l'accompagnement des fusions de communes, la politique d'égalité des chances et la politique d'intégration et de parcours d'intégration civique. À côté de cela, les cinq gouverneurs de province flamands exercent eux aussi une tutelle sur les communes et Audit Vlaanderen y mène des audits ; la Cour des comptes contrôle les provinces. Depuis 2019, la tutelle repose surtout sur les plaintes de citoyens. Il n'existe pas de contrôle systématique de toutes les décisions.

Ce qui ne va pas

Le problème de fond est triple. Premièrement, l'ABB n'est pas construite de manière logique sur le plan organisationnel : pourquoi la tutelle sur les communes et la politique d'intégration civique se trouvent-elles dans la même institution ? Ce n'est pas motivé sur le fond, c'est le fruit de l'histoire. Deuxièmement, trois instances différentes assurent chacune un bout de la tutelle sur les communes (l'ABB, les gouverneurs et Audit Vlaanderen), plus des voies de plainte distinctes par domaine, mais aucune ne garde la vue d'ensemble. Pour un bourgmestre qui veut savoir « qui me contrôle au juste ? », c'est un labyrinthe. Et pour qui veut savoir comment sa commune preste, la Gemeente-Stadsmonitor donne certes des chiffres sur l'environnement, les finances et la satisfaction des habitants, mais aucun aperçu de la fluidité et de la correction avec lesquelles la gouvernance elle-même fonctionne. Troisièmement, la mesure des performances manque : le nombre de plaintes contre les pouvoirs locaux est passé d'environ 700 par an avant 2019 à environ 1.100 par an ensuite. Ces plaintes sont rapportées chaque année au médiateur flamand, mais ne sont pas utilisées pour mesurer le fonctionnement des communes ni celui de la tutelle elle-même. Et au Parlement flamand, il a été question du fait que le ministre n'a pas annulé en 2021 une décision du CPAS d'Ostende, alors que l'ABB la jugeait illégale et avait recommandé l'annulation.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont profondément réformé la tutelle sur les communes en 2012 avec la Wet Revitalisering Generiek Toezicht. L'essentiel : les provinces exercent la tutelle sur les communes via une échelle d'intervention claire (six échelons, du signalement à l'application définitive d'un instrument comme la substitution). Pas besoin d'agence distincte. Le ministère de l'Intérieur coordonne, les provinces exécutent. Élément crucial : via la plateforme publique Waarstaatjegemeente.nl, chaque citoyen peut consulter sa commune sur des dizaines d'indicateurs : finances, services, domaine social. Cette tutelle horizontale (des citoyens qui regardent) rend une partie de la tutelle verticale superflue. Le Danemark est allé plus loin encore : après la fusion communale de 2007 (de 271 à 98 communes), de grandes communes professionnelles n'ont presque plus besoin de tutelle externe. L'État ne vérifie que la légalité et n'intervient qu'en cas d'infraction à la loi.

Ce que HART propose

HART scinde l'ABB en unités logiques. La fonction de base (tutelle sur les communes, Fonds des communes, élections, fusions) subsiste sous la forme d'une agence rationalisée. L'égalité des chances passe au Bien-être, le parcours d'intégration civique à l'Agence flamande de l'intégration (là où il a sa place), et la politique bruxelloise devient un dossier stratégique sous l'autorité des présidents des gouvernements des entités fédérées flamandes.

Ensuite, nous fusionnons la tutelle administrative avec Audit Vlaanderen en une seule Agence flamande de la tutelle locale, le service commun des cinq entités fédérées flamandes : la tutelle sur les communes est une compétence des entités fédérées, et celles-ci la font exécuter ensemble (art. 32). Un seul guichet pour les communes, un seul point de contact pour les citoyens, une seule organisation qui voit la vue d'ensemble. Lorsque les provinces deviendront des entités fédérées dans la réforme de l'État de HART, une antenne par entité fédérée reprendra la mission de tutelle du gouverneur ; le gouverneur disparaît.

L'innovation la plus importante est un tableau de bord communal public sur le modèle néerlandais : un Moniteur des communes flamandes, développé à partir de la Gemeente-Stadsmonitor existante. Chaque citoyen peut voir en quelques clics comment sa commune se situe sur la santé financière, les délais de traitement des permis, la satisfaction des usagers, la numérisation et les plaintes. C'est cela, la vraie transparence. La tutelle horizontale (des citoyens qui regardent) est plus efficace et moins chère que la tutelle verticale (des fonctionnaires qui contrôlent).

Enfin, nous obligeons tous les pouvoirs locaux à publier leurs décisions en open data liées (via le système LBLOD existant), et nous ancrons le principe once only dans la loi : le citoyen ne donne son information qu'une seule fois, les pouvoirs publics la réutilisent en interne.

Ce que cela rapporte

Un système plus transparent où le citoyen est au centre. Une seule autorité de tutelle claire au lieu de trois instances qui se chevauchent. Un tableau de bord public qui permet à chaque citoyen de contrôler sa commune. Cela vaut plus que cent fonctionnaires qui traitent des dossiers de plainte. Des économies concrètes grâce à la disparition des doubles lignes politiques (±15-20 ETP) et à la fusion des fonctions de tutelle (frais de structure -10-15 %), ensemble environ 1 à 3 millions d'euros par an selon estimation. L'économie sur les gouverneurs figure dans l'audit sur les gouverneurs. Et des entités fédérées flamandes qui réalisent leurs ambitions numériques : l'open data comme standard, le once only comme principe.

Phase 5 : sources

Résumé

Élément : ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : tutelle sur les communes Statut : 🟠 Réformé Proposition centrale : scission en unités logiques + fusion des fonctions de tutelle avec Audit Vlaanderen en une seule Agence de la tutelle locale + tableau de bord communal public sur le modèle néerlandais, développé à partir de la Gemeente-Stadsmonitor Principes avec le plus grand gain : Simplicité (❌), Transparence (⚠️), Orientation résultats (⚠️) Modèle de référence : les Pays-Bas (Wet Revitalisering Generiek Toezicht + Waarstaatjegemeente.nl) + l'Allemagne (Kommunalaufsicht par l'entité fédérée) Économie estimée : selon estimation 1 à 3 millions d'euros par an (estimation de HART, Flandre) ; les gouverneurs sont comptabilisés dans l'audit « 10 gouverneurs »

• Révisé : 2026-09-27 (vérification des faits : chiffres, sources, formulation intemporelle)