19 communes bruxelloises : chacune sa propre administration

Date de l'audit : 2026-03-31 Catégorie : Région bruxelloise. Structure Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion en une seule administration urbaine avec des districts urbains

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Région de Bruxelles-Capitale se compose de 19 communes distinctes, chacune avec une administration entièrement propre : bourgmestre, collège des échevins, conseil communal, secrétaire communal, directeur financier, et un CPAS (Centre public d'action sociale) séparé. La plupart des communes sont nées sous le régime français, avant l'indépendance de la Belgique. Le dernier grand changement de limites a été le rattachement de Laeken, Haren et Neder-Over-Heembeek à la Ville de Bruxelles en 1921 ; les fusions de communes de 1977 ont laissé Bruxelles en l'état.

Base juridique : la Constitution belge (art. 41, 162) et la Nouvelle loi communale (1988) règlent l'autonomie communale. La Région de Bruxelles-Capitale est compétente pour la tutelle sur les communes via l'ordonnance du 14 mai 1998.

Les 19 communes sont :

Budget : les 19 communes ont dépensé ensemble en 2024 4,35 milliards d'euros : 3,8 milliards d'euros de dépenses ordinaires et 0,55 milliard d'euros de dépenses extraordinaires (surtout des investissements). S'y ajoutent les moyens propres des CPAS. La Ville de Bruxelles à elle seule avait 1,11 milliard d'euros de dépenses ordinaires.

Personnel : les communes et les CPAS emploient ensemble environ 26.000 équivalents temps plein (ETP) : 18.300 dans les communes et 7.700 dans les CPAS (30 juin 2023, hors police, intercommunales et ASBL communales). Les frais de personnel représentent 42 % des dépenses communales ordinaires hors enseignement subventionné (1,34 milliard d'euros sur 3,22 milliards d'euros en 2024).

Administration : au total, les 19 communes comptent :

• 19 bourgmestres
• plus de 110 échevins (depuis les élections de 2024, un de moins par commune, sauf à Jette ; de 5 dans les plus petites à 8 à Anderlecht, Bruxelles et Schaerbeek)
• 703 conseillers communaux (depuis 2024)
• 19 présidents de CPAS (à Bruxelles, ils ne sont pas intégrés dans l'administration communale, contrairement à la Flandre)
• 19 secrétaires communaux et 19 directeurs financiers
• Plus des centaines de membres des conseils de CPAS

1B. Que fait-il en pratique ?

Chaque commune fournit de manière indépendante les mêmes services de base : état civil, registre de la population, permis d'urbanisme, voiries et espaces verts locaux, sécurité locale (via la zone de police), services du CPAS, entretien des écoles, infrastructures culturelles et sportives.

Chevauchements et doublons :

• 19 services d'urbanisme distincts qui mènent chacun leur propre politique en matière de permis. Alors qu'il s'agit d'un seul tissu urbain continu
• 19 services informatiques distincts, sites internet et guichets numériques. Bien qu'IRISbox soit régional, sa mise en œuvre diffère d'une commune à l'autre
• 19 départements RH distincts, services financiers, services juridiques
• 19 services d'achat distincts, chacun avec sa propre politique d'achat de matériel de bureau, de véhicules et d'énergie
• 19 CPAS avec chacun leurs propres travailleurs sociaux, programmes d'intégration et restaurants sociaux. Alors que la pauvreté ne connaît pas de limites communales

Situation financière : 11 des 19 communes étaient en 2024 sous plan de gestion (tutelle financière de la Région). 13 des 19 ont abordé 2024 sans budget approuvé. La charge des pensions (cotisation de responsabilisation) grimpe, selon Belfius, jusqu'à un montant attendu de 176 millions d'euros en 2028.

Indicateurs de performance : il n'existe pas d'indicateurs de performance uniformes à l'échelle régionale pour les services communaux. Chaque commune fait rapport à sa manière (ou pas).

1C. Comparaison internationale

Vienne (Autriche) : le modèle des districts

Vienne (2,04 millions d'habitants en 2026, 415 km²) est à la fois une entité fédérée et une ville. Elle est divisée en 23 Bezirke (districts urbains) avec chacun une Bezirksvertretung (conseil de district de 40 à 60 membres) élue directement et un Bezirksvorsteher (président de district, élu par le conseil de district). Mais : les Bezirke sont subordonnés à l'administration centrale de la ville. Ils ne gèrent qu'une petite partie du budget de la ville (entretien des parcs, des rues, des écoles et des crèches). Toutes les grandes compétences (urbanisme, mobilité, affaires sociales) relèvent de la ville centrale ; la police y est fédérale. Résultat : une politique cohérente, une participation locale là où elle compte, aucun doublon des fonctions de back-office.

Berlin (Allemagne) : fusion de 23 à 12 Bezirke (2001)

Berlin (3,7 millions d'habitants en 2025) a fusionné le 1er janvier 2001 ses 23 districts urbains en 12, pour rendre l'administration plus efficiente et comprimer les frais de personnel. Le budget comptait sur 158 millions de marks (environ 81 millions d'euros) de dépenses en moins par an, surtout en personnel. Chaque Bezirk a son propre Bezirksamt (administration de district) avec des compétences limitées (écoles, espaces verts, urbanisme local), mais le Senat (gouvernement de la ville) dispose d'un pouvoir d'injonction. Tous les grands domaines politiques sont centralisés.

Amsterdam (Pays-Bas) : des communes déléguées aux quartiers urbains

Amsterdam (942.000 habitants en 2026) a eu jusqu'en 2014 des communes déléguées avec leurs propres conseils élus et des compétences étendues. En 2014, elles ont été supprimées et remplacées par 7 stadsdelen (quartiers urbains) aux compétences limitées et déléguées (complétés depuis 2022 par le territoire urbain de Weesp). Pas de perception d'impôts propre, pas de politique du personnel propre. Depuis 2022, chaque stadsdeel est dirigé par un exécutif quotidien que le conseil communal désigne sur proposition du collège des bourgmestre et échevins, à côté d'une commission de quartier élue directement. Résultat : une seule administration urbaine, des antennes locales pour le travail de quartier, mais plus aucun doublon des fonctions politiques.

Anvers (Belgique) : le modèle des districts après la fusion de 1983

Anvers (566.000 habitants en 2026) a, depuis la fusion de 1983, des districts avec des conseils élus directement (depuis 2000) ; depuis le rattachement de Borsbeek en 2025, ils sont 10. Les districts ont des compétences en matière de politique locale de la culture, de la jeunesse, du sport et des aînés, de festivités, et une partie de l'entretien des rues et des espaces verts. Toutes les compétences lourdes (urbanisme, CPAS, police, finances, RH) sont centralisées. C'est le modèle le plus proche de ce que Bruxelles pourrait devenir.

Danemark : la réforme des structures de 2007

Le Danemark a fusionné en 2007 271 communes en 98 et a remplacé les provinces (amter) par 5 régions. La taille communale moyenne est passée d'un peu moins de 20.000 à environ 55.000 habitants. Le nombre de conseillers communaux est passé de 4.597 à environ 2.520. Une recherche sur la réforme (American Political Science Review, 2016) a trouvé des économies dans certains domaines, comme l'administration, mais des hausses dans d'autres : au solde, pas de baisse des dépenses totales. Une autre recherche (American Political Science Review, 2011) a montré que les citoyens des communes fusionnées avaient moins confiance dans leur propre influence politique.

1D. Problèmes et critiques

Territorial Review de l'OCDE (2024) : L'OCDE a conclu que le morcellement administratif à Bruxelles mène à une répartition des compétences floue, à un manque de coordination et à des doublons. L'OCDE recommande de supprimer les commissions communautaires (VGC, COCOF, COCOM) et de transférer leurs compétences à la Région, et de régionaliser entièrement la mobilité, la politique du stationnement et l'urbanisme.

Débat politique sur une fusion (2022-2024) : En janvier 2022, One.brussels-Vooruit a demandé au Parlement bruxellois une étude sur le rendement d'une fusion de communes. En février 2024, Vooruit.brussels a proposé une fusion complète des 19 communes, des CPAS et des zones de police en une seule région-ville, avec des districts urbains d'environ 50.000 habitants et une économie d'un milliard et demi d'euros, sans préciser sur quelle période. HART estime l'économie nette, ligne par ligne, à 100 à 180 millions d'euros par an (voir Phase 3B).

Insoutenabilité financière :

• 11 communes sur 19 sous plan de gestion (2024)
• Charges de pension croissantes (cotisation de responsabilisation)
• Les contributions communales aux CPAS ont augmenté en moyenne de 8,4 % par an (2019-2024)
• La capacité d'investissement est sous pression : les communes ont investi 600 à 700 millions d'euros par an (2019-2024), mais la hausse des coûts des matériaux de construction et de l'énergie a ralenti des investissements planifiés
• La pyramide des âges inversée du personnel statutaire aggrave le dossier des pensions

Déficit démocratique : Les citoyens ne savent souvent pas quel niveau de pouvoir est compétent pour quoi. Le chevauchement entre la commune, la Région, les commissions communautaires et l'autorité fédérale rend la reddition de comptes presque impossible.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 7 des 9 principes obtiennent un ❌ (échec). La structure à 19 communes est le cœur du problème de gouvernance bruxellois. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité, de la taille critique et de la transparence.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Fusion des 19 communes en une seule administration urbaine avec des districts urbains élus démocratiquement.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Les 19 communes fusionnent en une seule administration urbaine bruxelloise avec un seul conseil communal, un seul collège, un seul bourgmestre, un seul CPAS, un seul service d'urbanisme, un seul système informatique, une seule politique RH, une seule politique d'achat.

2. La ville est divisée en 8 à 10 districts urbains de ~120.000 à 150.000 habitants chacun, avec :

   • Un conseil de district élu directement (25 à 35 membres)
   • Un président de district aux compétences limitées
   • Des compétences déléguées : espaces verts locaux, fêtes de quartier, politique locale de la culture, de la jeunesse et du sport, communication de première ligne avec le citoyen
   • Pas de perception d'impôts propre, pas de RH propres, pas d'urbanisme propre

3. Toutes les compétences lourdes au centre : urbanisme, mobilité, affaires sociales (CPAS), IT, finances, juridique. La police est un seul corps pour tout Bruxelles, le corps de l'entité fédérée, avec le travail de quartier comme section locale (déjà une seule zone de police pour tout Bruxelles par la loi à partir du 1er janvier 2028).

Modèle international : combinaison de :

• Vienne (districts subordonnés à la ville, avec une petite partie du budget)
• Anvers (districts avec des compétences locales déléguées)
• Berlin (fusion de districts pour des avantages d'échelle)

Économie estimée : 100 à 180 millions d'euros par an (nette, en régime de croisière, estimation de HART)

• Back-office : les 19 communes consacrent 661 millions d'euros par an à l'administration et aux services généraux (dépenses ordinaires 2024). Une seule administration urbaine au lieu de 19 secrétariats, services financiers, services RH, IT et juridiques et organes politiques y économise 15 à 25 % : 100 à 165 millions d'euros
• Achat groupé : 3 à 4 % sur 369 millions d'euros de frais de fonctionnement (2024) : 10 à 15 millions d'euros
• Fusion des 19 administrations de CPAS (direction double, RH, IT, comptabilité) : environ 10 millions d'euros
• Moins le coût structurel de 8 à 10 conseils de district, présidents de district et secrétariats de district : 10 à 20 millions d'euros
• Test du plafond : bien en dessous des 661 millions d'euros que les communes consacrent à l'administration. Les services eux-mêmes (écoles, aide sociale, domaine public) restent et ne comptent pas comme économie
• Moins de mandats : 19 bourgmestres (→ 1), plus de 110 échevins, 703 conseillers (→ un seul conseil communal et 200 à 350 conseillers de district). Les organes politiques sont dans le poste administration
• À titre de comparaison : Berlin tablait, lors de la fusion de 23 à 12 districts, sur environ 81 millions d'euros de dépenses en moins par an

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (année 1-2) : cadre régional pour l'achat groupé et les services informatiques partagés. La fusion des six zones de police en une seule zone (fixée par la loi à partir du 1er janvier 2028) est le point de départ.
• Phase 2 (année 2-4) : cadre légal pour la fusion des communes par une loi de l'entité fédérée bruxelloise : la tutelle sur les communes et leurs fusions est une compétence de l'entité fédérée (art. 29 de la Constitution HART).
• Phase 3 (année 4-6) : fusion des CPAS et harmonisation des statuts du personnel.
• Phase 4 (année 6-8) : fusion opérationnelle complète. Premières élections de district.

Modifications légales requises :

• Fondement : art. 7 de la Constitution HART (le conseil communal est élu directement et choisit le bourgmestre) et art. 29 (la tutelle sur les communes et leurs fusions est une compétence de l'entité fédérée)
• Loi de l'entité fédérée bruxelloise sur l'administration communale, la fusion et les districts

Phase 4/5 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

19 communes bruxelloises. Réformées en une seule administration urbaine avec des districts urbains

Bruxelles a 19 bourgmestres, plus de 110 échevins et 703 conseillers pour plus de 1,25 million d'habitants. Vienne, Berlin et Amsterdam fonctionnent avec une seule administration urbaine. HART fusionne les 19 communes en une seule ville avec 8 à 10 districts urbains élus démocratiquement. Plus proche du citoyen, sans les doublons.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Région de Bruxelles-Capitale se compose de 19 communes entièrement autonomes, chacune avec son propre bourgmestre, son collège des échevins, son conseil communal, son CPAS et un appareil administratif complet. Ensemble, les communes et les CPAS comptent environ 26.000 emplois à temps plein (2023), et les communes dépensent chaque année plus de 4 milliards d'euros (4,35 milliards d'euros en 2024). Les frais de personnel absorbent 42 % des dépenses ordinaires (hors enseignement subventionné). Chaque commune a son propre service d'urbanisme, son département informatique, son service juridique, son département RH et son administration financière. Pour ce qui est en pratique une seule ville continue.

Ce qui ne va pas

La structure est un vestige de l'époque française dans une réalité du 21e siècle. Les problèmes sont fondamentaux :

Taille critique : Koekelberg (23.000 habitants, 1,2 km²) et Saint-Josse-ten-Noode (27.000 habitants, 1,2 km²) doivent mettre en place exactement les mêmes services communaux que la Ville de Bruxelles (199.000 habitants). C'est comme si une boulangerie de 3 employés devait supporter les mêmes frais de structure qu'une chaîne de supermarchés.

Doublons : 19 services d'urbanisme distincts pour une seule ville. 19 services informatiques distincts. 19 services d'achat distincts. Un Bruxellois qui déménage d'Ixelles à Etterbeek, 500 mètres plus loin, doit se réinscrire auprès d'une autre administration communale et relève d'autres règlements, tarifs et guichets.

Faillite financière : 11 des 19 communes étaient en 2024 sous un plan de gestion financière de la Région. 13 ont abordé 2024 sans budget approuvé. La charge des pensions grimpe jusqu'à un montant attendu de 176 millions d'euros en 2028. Les contributions aux CPAS ont augmenté en moyenne de 8,4 % par an (2019-2024).

Impuissance de coordination : l'OCDE a conclu en 2024 que le morcellement administratif mène à une répartition des compétences floue, à un manque de coordination et à des doublons. Politique de mobilité, urbanisme, politique du stationnement : tout est morcelé entre 19 îlots.

Responsabilité invisible : le citoyen ne peut pas voir qui décide et qui paie. 37 % des recettes communales ordinaires proviennent de fonds et de dotations des pouvoirs supérieurs (2024). Qui est responsable de quoi, personne ne le sait. Les responsables politiques eux-mêmes parfois pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

La plupart des capitales européennes ne fonctionnent pas ainsi.

Vienne (plus de 2 millions d'habitants) est une seule ville avec 23 Bezirke (districts urbains). Les districts ont un conseil élu, mais ne gèrent qu'une petite partie du budget de la ville : parcs locaux, rues, bâtiments scolaires. Toutes les compétences lourdes (urbanisme, mobilité, affaires sociales) relèvent de l'administration centrale de la ville. Résultat : une politique cohérente, une participation locale, aucun doublon.

Berlin (3,7 millions d'habitants) a fusionné en 2001 ses 23 districts urbains en 12, explicitement pour comprimer les coûts. Chaque district a une administration, mais le gouvernement de la ville (Senat) dispose d'un pouvoir d'injonction.

Amsterdam a supprimé en 2014 ses communes déléguées et les a remplacées par 7 stadsdelen (quartiers urbains) aux compétences limitées et déléguées. Pas d'impôts propres, pas de politique du personnel propre.

Anvers est le modèle belge le plus proche. Depuis la fusion de 1983, la ville a des districts avec leurs propres conseils élus, dix depuis 2025. Les districts s'occupent de culture, de jeunesse, de sport et d'entretien local des espaces verts. Toutes les compétences lourdes sont centralisées.

Ce que HART propose

Une réforme en trois temps :

Étape 1 : une seule ville : les 19 communes fusionnent en une seule administration urbaine bruxelloise. Un seul conseil communal, un seul collège, un seul bourgmestre, un seul CPAS, un seul service d'urbanisme, une seule plateforme informatique, une seule politique d'achat. Cela élimine le cœur des doublons.

Étape 2 : les districts urbains comme antenne locale : la ville est divisée en 8 à 10 districts urbains de 120.000 à 150.000 habitants chacun. Chaque district reçoit un conseil de district élu directement (25 à 35 membres) et un président de district. Compétences déléguées : espaces verts locaux, fêtes de quartier, politique locale de la culture, de la jeunesse et du sport, communication de première ligne avec le citoyen. Pas d'impôts propres, pas de RH ni d'IT propres.

Étape 3 : unification numérique : un seul guichet numérique pour tous les Bruxellois. Principe once only : vous transmettez vos données une seule fois, où que vous habitiez à Bruxelles. Un seul système CRM, un seul service de la population, une seule plateforme d'urbanisme.

Ce que cela rapporte

L'économie est considérable : 100 à 180 millions d'euros par an, nette et en régime de croisière. Elle provient de la suppression de 19 fois les mêmes fonctions de back-office (RH, IT, juridique, financier, achats), de plus de 110 postes d'échevin, de 18 bourgmestres et de centaines de conseillers, et de l'achat groupé. Les 19 communes consacrent ensemble 661 millions d'euros par an à l'administration et aux services généraux (2024) ; une seule administration urbaine en retire 15 à 25 %, moins le coût des districts.

Mais le vrai gain ne se limite pas à l'argent :

• Une politique d'urbanisme cohérente pour tout Bruxelles. Fini les 19 îlots
• Une seule politique de mobilité. Politique du stationnement, infrastructures cyclables, plans de circulation qui ne s'arrêtent pas à la limite communale
• Une seule politique sociale. Une lutte contre la pauvreté qui ne s'arrête pas à Molenbeek quand quelqu'un habite 200 mètres plus loin à Anderlecht
• Un seul guichet numérique. Déménager à l'intérieur de Bruxelles devient aussi simple que déménager dans sa propre rue
• Des avantages d'échelle dans les achats, les investissements informatiques, la politique du personnel
• Une clarté démocratique : le citoyen sait qui est responsable

Le précédent danois montre qu'une grande fusion de communes fonctionne sur le plan administratif : après la réforme de 2007 (271 → 98 communes), le nombre de conseillers communaux est passé de 4.597 à environ 2.520. La recherche montre aussi deux leçons : le gain se trouve dans l'administration, pas dans les services aux citoyens, et les citoyens se sentent plus éloignés de l'administration après une fusion. C'est pourquoi HART ne compte que sur des économies dans le back-office et choisit des districts élus qui restent proches des gens.

Bruxelles avec 19 bourgmestres, ce n'est pas de la démocratie locale. C'est du spaghetti institutionnel. Une seule ville, avec des quartiers proches des gens : voilà le standard moderne. Vienne, Berlin et Amsterdam le font déjà.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Économie estimée : 100 à 180 millions d'euros par an, nette en régime de croisière (estimation de HART, niveau bruxellois) ; auparavant 300 à 800 millions d'euros par an
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)