Cour de cassation : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Cour de cassation (néerlandais : Hof van Cassatie ; allemand : Kassationshof) est la plus haute juridiction de Belgique en matière civile, pénale et sociale. Elle siège au Palais de justice, place Poelaert, à Bruxelles.

Base juridique : article 147 de la Constitution ; Code judiciaire (notamment les art. 131, 135bis et 136 sur l'organisation, l'art. 608 sur la compétence et les art. 1073-1121/6 sur la procédure). Prévue par la Constitution de 1831 et créée en 1832, sur le modèle français.

Niveau de pouvoir : fédéral. La Cour relève du pouvoir judiciaire et jouit d'une indépendance constitutionnelle, mais son budget est géré via le SPF Justice.

Composition (au 30 juin 2024) :

Parquet près la Cour de cassation :

Personnel d'appui (mi-2024) :

• 20 référendaires (cadre), 18 effectivement en fonction (13N, 5F) : répartition linguistique déséquilibrée
• Greffe : 1 greffier en chef, 1 greffier chef de service, 11 greffiers, 32 assistants/collaborateurs (cadre de 45, plus 5 contractuels) ; une dizaine de places non pourvues
• Secrétariat de parquet : secrétaire en chef, secrétaire chef de service, 5 secrétaires, 1 expert et 11 assistants ; le secrétaire chef de service et trois assistants font défaut
• Service de traduction : cadre de 11, effectif de 9 ETP dont 7 opérationnels
• Service d'appui : 8 personnes (directeur, finances, ICT, RH, communication, management)

Budget du personnel (2024) : 15.566.000 € Budget de fonctionnement : 207.000 € par an (accord avec le SPF Justice d'avril 2020 ; très limité)

Personnel total : environ 135 personnes (magistrats + appui, Mémorandum 2024)

1B. Que fait-elle en pratique ?

Missions principales :

1. Contrôle de cassation : vérifie si les juges inférieurs ont correctement appliqué le droit. N'apprécie pas les faits, uniquement les questions de droit.
2. Unité du droit : assure une interprétation uniforme de la loi dans tout le pays.
3. Développement du droit : clarifie et développe les principes juridiques par ses arrêts.
4. Fonction consultative : rend des avis sur les avant-projets de loi à la demande du ministre de la Justice.
5. Compétences particulières : conflits de juridiction, procédures contre des magistrats, révision d'affaires pénales, questions préjudicielles en droit de la concurrence.

Organisation en 3 chambres :

• Première chambre : affaires civiles, commerciales, fiscales et disciplinaires
• Deuxième chambre : affaires pénales
• Troisième chambre : droit du travail et de la sécurité sociale
• Chaque chambre est divisée en une section néerlandophone et une section francophone (5 conseillers par audience ; 3 dans la chambre restreinte pour les affaires simples, art. 1105bis C. jud. depuis 1997 ; 9 en audience plénière)

Charge de travail (2024, Rapport annuel 2024) :

• Entrées : 2.709 nouvelles affaires (2.730 en 2023), dont 66 % d'affaires pénales
• Sorties : 2.696 arrêts (1.536 NL + 1.160 FR)
• Stock d'affaires : 1.550 affaires fin 2024 ; depuis 2017, il oscille autour de 1.520
• Délai de traitement moyen au civil : 14,5 mois (13,95 en 2023)
• Délai de traitement moyen au pénal : 3 mois (NL) et 4 mois (FR)
• Les entrées se situaient autour de 2.500 affaires par an en 2016-2020, ont culminé à 2.832 en 2021 et diminuent légèrement depuis
• Détention préventive : de 69 arrêts en 2017 à 491 en 2023 (plus de ×7) ; 250 en 2024
• En matière pénale, une procédure accélérée de non-admissibilité existe depuis la loi du 14 février 2014 (entrée en vigueur le 1er février 2015) : 319 des 1.803 affaires pénales en 2024 (18 %)
• La chambre restreinte de trois conseillers est de moins en moins utilisée : en 2023, elle a rendu 88 arrêts en matière civile

Performances : La Cour parvient à maintenir son stock d'affaires stable, mais le Mémorandum 2024 avertit que cela est intenable sans un remplissage complet des cadres du personnel. Selon le même mémorandum, le retard est grave en ce qui concerne la publication et la traduction des arrêts. En matière civile, les entrées ont dépassé les sorties en 2023 et en 2024.

Public : les parties qui introduisent un pourvoi en cassation (en matière civile via le barreau spécialisé près la Cour de cassation, qui compte 20 avocats). Indirectement : tous les citoyens et toutes les juridictions (par l'unité du droit).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Hoge Raad der Nederlanden

Leçon cruciale : le Hoge Raad (la Cour suprême néerlandaise) dispose depuis le 1er juillet 2012 de l'article 80a RO, qui permet de rejeter dès l'entrée les pourvois en cassation qui « manifestement » ne peuvent pas mener à une cassation, sans conclusions du parquet. Ainsi, le temps des conseillers et du parquet va aux affaires qui comptent. La Belgique ne connaît un tel filtre qu'en matière pénale (la procédure de non-admissibilité depuis la loi du 14 février 2014, appliquée en 2024 à 18 % des affaires pénales). En matière civile, fiscale et sociale, chaque pourvoi reçoit un arrêt entièrement motivé.

Allemagne : Bundesgerichtshof (BGH)

L'Allemagne connaît une échelle bien plus grande, mais aussi un mécanisme de sélection : en matière civile, la cassation (Revision) n'est possible que si la cour d'appel l'autorise (en cas d'intérêt de principe ou pour l'unité du droit), ou après une réclamation devant le BGH lui-même contre le refus (Nichtzulassungsbeschwerde, pour un enjeu supérieur à 20.000 €). Cela écarte de nombreuses affaires.

Danemark : Højesteret

Le Danemark dispose d'un Appeals Permission Board indépendant (Procesbevillingsnævnet) qui filtre les recours en troisième instance avant qu'ils n'arrivent devant le Højesteret. Ce sont surtout les affaires présentant un intérêt de principe qui sont admises.

Suisse : Bundesgericht

La Suisse est le modèle le plus comparable : multilingue, fédéral, d'une échelle semblable. Le Bundesgericht dispose d'une capacité d'appui bien plus importante (plus de 150 greffiers contre 18 référendaires en Belgique) et travaille par défaut à 3 juges par affaire (plus efficient que les 5 juges belges).

1D. Problèmes et critiques

D'après le Mémorandum 2024 de la Cour elle-même :

1. Pénuries de personnel : sous-effectif structurel chez les référendaires (18/20), au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction. Les vacances ne sont pas pourvues, ou trop lentement.
2. Pas de dépôt électronique des actes de procédure : à la Cour de cassation, les pièces ne peuvent pas être déposées par voie numérique (e-Deposit fait défaut), alors qu'e-Deposit fonctionne bel et bien dans les cours d'appel, les cours du travail, les tribunaux de l'entreprise, les tribunaux du travail, les tribunaux de première instance et les justices de paix.
3. Retard de publication : en raison du sous-effectif du secrétariat de parquet et du service de traduction, les arrêts sont publiés et traduits trop tard, de sorte que les magistrats et les citoyens ne sont pas informés à temps.
4. Erreur budgétaire : le budget du personnel 2024 (15.566.000 €) était inférieur de 427.000 € aux 15.993.000 € mentionnés dans une circulaire. Selon la Cour, il s'agit d'une erreur qui ne lui est pas imputable et pour laquelle aucune solution n'existait encore à la mi-2024.
5. Autonomie de gestion limitée : la Cour dépend du SPF Justice pour l'ICT, les bâtiments et la gestion du personnel, mais la spécificité de l'institution (petite, bilingue, hautement spécialisée) s'accommode mal du modèle standard des SPF.
6. Filtre uniquement en matière pénale : en matière pénale, la Cour peut depuis 2015 déclarer de manière accélérée non admissibles les pourvois manifestement irrecevables ou non fondés. En matière civile, fiscale et sociale, il n'existe pas de sélection à l'entrée comme aux Pays-Bas (art. 80a RO), en Allemagne (Nichtzulassungsbeschwerde) ou au Danemark (Appeals Permission Board) : chaque pourvoi en cassation reçoit un arrêt entièrement motivé, même s'il est voué à l'échec.
7. Déséquilibre linguistique : chez les référendaires, le rapport est de 72 % NL / 28 % FR (mi-2024), en partie à cause de la rareté des candidats francophones.

Dans le contexte judiciaire plus large (2024-2025) :

• La Cour des comptes a qualifié le management du SPF Justice, dans un projet de rapport (2024), de « défaillant, passif et irresponsable », en particulier sur le plan de la numérisation.
• Le budget du SPF Justice s'élève à 2,84 milliards d'euros (2026, initial). En 2024, selon VRT NWS, seuls 3 % du budget allaient aux investissements.
• En juillet 2024, la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation et le Conseil d'État ont demandé, dans un mémorandum commun, un financement adéquat de la Justice et des cadres légaux complets.
• En juin 2025, les quinze procureurs du Roi ont écrit une lettre ouverte sur les pénuries aiguës de personnel dues à des cadres obsolètes.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser sur trois plans :

1. Numérique d'abord (principe 8) : numérisation complète de la procédure, y compris e-Deposit.
2. Éprouvé à l'étranger (principe 9) : un mécanisme de filtrage pour toutes les matières, sur le modèle néerlandais/danois.
3. Responsabilité = financement (principe 3) : une autonomie de gestion propre avec un budget propre.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé la Cour de cassation subsiste comme institution fédérale (c'est une nécessité constitutionnelle), mais elle est fondamentalement modernisée sur trois axes : mécanisme de filtrage, numérisation et autonomie de gestion.

3B. Proposition concrète

1. Mécanisme de filtrage dans toutes les matières (sur le modèle néerlandais)

• La non-admissibilité qui existe déjà en matière pénale est étendue aux matières civile, fiscale et sociale, avec un équivalent de l'article 80a RO néerlandais : les pourvois en cassation qui « manifestement » ne peuvent pas mener à une cassation sont rejetés dès l'entrée par une chambre de trois juges, sans conclusions du parquet.
• Les affaires sans intérêt juridique de principe peuvent être traitées avec une motivation abrégée (équivalent de l'art. 81 RO).
• Effet : moins de traitements complets de pourvois voués à l'échec, ce qui permet à la Cour de se concentrer sur le développement du droit et les questions de principe.
• Nécessite : une modification du Code judiciaire.

2. Numérisation complète

• Rendre e-Deposit opérationnel à la Cour (prioritaire : les autres cours et tribunaux travaillent déjà avec).
• Implémenter intégralement JustCase comme système de gestion des dossiers.
• Achever la signature électronique des arrêts et leur enregistrement automatique dans le registre central (JustJudgment).
• Le numérique d'abord comme norme : la procédure papier uniquement comme filet de sécurité.
• Effet : moins de travail de greffe pour le traitement physique des dossiers ; des délais de traitement plus courts.

3. Autonomie de gestion

• La Cour reçoit un modèle de gestion propre, distinct du SPF Justice et en dehors du Conseil du pouvoir judiciaire que HART propose pour les autres cours et tribunaux, comme le Hoge Raad néerlandais se trouve en dehors du Conseil néerlandais du pouvoir judiciaire.
• Budget propre pour le personnel, l'ICT et le fonctionnement, avec reddition de comptes au parlement.
• Le service d'appui de l'« Entité Cassation » est formellement créé par l'arrêté du gouvernement organique (art. 158 C. jud.) que la Cour demande depuis des années.
• Le budget de fonctionnement (207.000 € par an depuis l'accord de 2020) est revu et indexé.

4. Renforcement de l'appui

• Élargir le cadre des référendaires de 20 à 30 (le maximum légal), sur le modèle suisse où plus de 150 greffiers appuient 40 juges.
• Pourvoir de manière structurelle toutes les vacances au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction.
• Politique de recrutement active pour les référendaires francophones afin de corriger le déséquilibre linguistique.

5. Composition d'audience plus efficiente

• Audience standard de 3 juges (au lieu de 5) pour les affaires de routine, sur le modèle suisse. La chambre restreinte de trois conseillers, qui existe déjà (art. 1105bis C. jud.) mais est de moins en moins utilisée, devient ainsi la règle plutôt que l'exception.
• 5 juges pour les questions de droit de principe.
• Audience plénière (9 juges) pour les revirements fondamentaux de jurisprudence.
• Nécessite : une modification législative.

Modèle international de référence : les Pays-Bas (mécanisme de filtrage, procédure numérique, gestion propre en dehors du Conseil du pouvoir judiciaire) combinés à la Suisse (ratio d'appui + chambres à trois juges).

Économie / gain d'efficience estimé :

• Mécanisme de filtrage : moins de traitements complets de pourvois voués à l'échec → des délais de traitement plus courts et plus de temps pour les affaires de principe
• Chambres à trois juges : jusqu'à 40 % de temps de juge en moins par affaire de routine (3 juges au lieu de 5)
• Numérisation : économies sur la capacité de greffe et de secrétariat à terme, mais un investissement initial est nécessaire
• Effet net : pas d'économie budgétaire (la Cour est déjà sous-financée), mais un surcoût limité estimé à 1-3 millions d'euros par an (estimation HART : dix référendaires supplémentaires et le remplissage des postes vacants, pour un coût moyen de personnel d'environ 115.000 € par personne, calculé comme 15,6 millions d'euros pour environ 135 personnes). En échange : un rendement nettement meilleur par euro

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : e-Deposit opérationnel ; JustCase entièrement déployé ; arrêté du gouvernement sur le service d'appui adopté ; cadre des référendaires porté à 24
• Années 2-3 : modification législative sur le mécanisme de filtrage ; modification législative sur les chambres à trois juges ; autonomie de gestion réglée formellement
• Années 3-5 : cadre des référendaires porté à 30 ; procédure entièrement numérique ; première évaluation du mécanisme de filtrage

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cour de cassation. Réformée

La plus haute juridiction de Belgique reste fédérale, mais reçoit dans toutes les matières un filtre pour les pourvois voués à l'échec, devient entièrement numérique et gère son propre budget.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Cour de cassation est la plus haute juridiction de Belgique. Avec 30 conseillers et un parquet de 15 magistrats, elle apprécie si les juges inférieurs ont correctement appliqué la loi. Elle n'examine pas les faits, uniquement le droit. En 2024, la Cour a reçu 2.709 nouvelles affaires et a rendu 2.696 arrêts ; une affaire civile a duré en moyenne 14,5 mois. Le budget du personnel s'élevait à 15,6 millions d'euros (2024). La Cour est appuyée par 18 référendaires (assistants juridiques, mi-2024) ainsi que par un greffe et un service de traduction qui souffrent d'un sous-effectif structurel.

Ce qui ne va pas

Trois problèmes fondamentaux minent le fonctionnement de la Cour :

Premièrement : en dehors des affaires pénales, la Belgique n'a pas de filtre pour les pourvois en cassation. En matière civile, fiscale et sociale, chaque pourvoi, même voué à l'échec, reçoit un arrêt entièrement motivé. Ce n'est qu'en matière pénale qu'existe depuis 2015 une procédure accélérée pour déclarer non admissibles les pourvois manifestement voués à l'échec (18 % des affaires pénales en 2024). La possibilité de traiter les affaires simples avec trois conseillers au lieu de cinq est de moins en moins utilisée. Aux Pays-Bas, le Hoge Raad écarte depuis 2012 déjà les pourvois sans chance de succès grâce à l'article 80a de la loi sur l'organisation judiciaire. L'Allemagne et le Danemark ont des systèmes comparables. Conséquence en Belgique : les 30 conseillers consacrent un temps précieux à des pourvois qui n'ont aucune chance d'aboutir, tandis que les questions de droit de principe doivent attendre plus longtemps.

Deuxièmement : à la Cour de cassation, les pièces de procédure ne peuvent pas être déposées par voie numérique, alors que les cours d'appel, les tribunaux de première instance et les justices de paix travaillent déjà avec e-Deposit. Les parties déposent leurs pièces à la Cour sur papier. Le nouveau système de dossiers JustCase, qui doit remplacer le Syscas obsolète, n'était pas encore utilisé en 2024. Ce retard est criant.

Troisièmement : la Cour n'a pas de véritable autonomie de gestion. Le budget, l'ICT et la politique du personnel sont gérés via le SPF Justice, dont la Cour des comptes a qualifié les dirigeants, dans un projet de rapport de 2024, de « défaillants » et de « passifs » sur le plan de la numérisation. La Cour demande depuis des années un modèle de gestion propre et l'arrêté royal organique pour son service d'appui.

Le résultat : une institution en sous-effectif chronique qui tente de répondre aux exigences de ce siècle avec les moyens du siècle précédent. Le service de traduction accuse un retard structurel, de sorte que les arrêts ne sont pas disponibles à temps dans l'autre langue nationale. Le secrétariat de parquet subit une charge de travail trop lourde et un risque de burn-out. Et en 2024, une erreur de 427.000 € s'est révélée dans le budget du personnel : ce n'est pas la faute de la Cour, et elle n'était toujours pas rectifiée à la mi-2024.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas offrent le meilleur modèle de référence. Le Hoge Raad der Nederlanden a reçu 4.822 nouvelles affaires en 2025 et a rendu près de 4.300 décisions avec 34 conseillers, pour une population de 18,1 millions d'habitants. Deux mécanismes le rendent possible : l'article 80a RO permet au Hoge Raad de rejeter dès l'entrée les pourvois voués à l'échec, sans conclusions du parquet. L'article 81 RO autorise une motivation abrégée pour les affaires sans intérêt de principe. En matière civile, la procédure devant le Hoge Raad est numérique. Le Hoge Raad se trouve en dehors du Conseil néerlandais du pouvoir judiciaire : il assure sa propre gestion, reçoit un budget annuel propre du ministère et en rend compte directement.

La Suisse montre comment un pays fédéral et multilingue s'y prend : le Bundesgericht compte 40 juges et plus de 150 greffiers (près de 4 par juge, contre 18 référendaires pour 30 conseillers en Belgique). Les affaires standard sont traitées par 3 juges au lieu de 5, ce qui augmente la capacité sans perte de qualité. Ainsi, le Bundesgericht a traité près de 8.000 affaires en 2025.

Le Danemark va encore plus loin : un Appeals Permission Board indépendant filtre les recours en troisième instance avant qu'ils n'arrivent devant le Højesteret. Ce sont surtout les affaires présentant un intérêt de principe qui sont admises.

Ce que HART propose

HART veut maintenir la Cour de cassation comme institution fédérale. Veiller à l'unité du droit est par définition une mission nationale. Mais la moderniser en profondeur :

1. Un filtre dans toutes les matières. La non-admissibilité qui existe déjà en matière pénale est étendue, sur le modèle néerlandais, aux matières civile, fiscale et sociale : les pourvois en cassation voués à l'échec sont rejetés dès l'entrée par une chambre de trois juges. Les affaires sans intérêt juridique de principe reçoivent une motivation abrégée. Cela donne à la Cour la marge nécessaire pour se concentrer sur le véritable développement du droit.

2. Entièrement numérique. e-Deposit pour le dépôt des actes de procédure, JustCase comme système de dossiers, signature et publication numériques. La Cour comble son retard technologique sur le reste de la justice belge.

3. Gestion propre. La Cour reçoit un budget et un modèle de gestion propres, avec reddition de comptes au parlement : distincts du SPF Justice et en dehors du Conseil du pouvoir judiciaire que HART propose pour les autres cours et tribunaux. L'arrêté du gouvernement pour le service d'appui, demandé de longue date, est adopté.

4. Davantage d'appui. Le cadre des référendaires passe de 20 à 30 (le maximum légal). Toutes les vacances au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction sont pourvues de manière structurelle.

5. Chambres à trois juges. Les affaires de routine sont traitées par 3 juges au lieu de 5, sur le modèle suisse : la chambre restreinte qui existe déjà devient la règle. Cinq juges pour les questions de principe, neuf pour les revirements de jurisprudence.

Ce que cela rapporte

Le mécanisme de filtrage écarte tôt de la procédure les pourvois voués à l'échec. Ce n'est pas une coupe budgétaire, mais un meilleur emploi d'un temps de juge rare, de sorte que le délai de traitement en matière civile (14,5 mois en 2024) peut diminuer. Une chambre de trois juges au lieu de cinq demande jusqu'à 40 % de temps de juge en moins par affaire de routine.

La numérisation élimine le traitement des dossiers sur papier et accélère la publication des arrêts, de sorte que toutes les juridictions et tous les avocats du pays sont mieux informés. Le retard de traduction est résorbé.

L'autonomie de gestion évite que la Cour ne soit prise en otage par les problèmes bureaucratiques du SPF Justice. Avec un budget propre, la Cour peut investir dans ce dont elle a vraiment besoin : des personnes et de la technologie.

L'effet net n'est pas une économie : les référendaires supplémentaires et les postes vacants pourvus coûtent selon les estimations 1-3 millions d'euros par an. Ce que cela rapporte, c'est plus d'État de droit par euro : des procédures plus rapides, une meilleure qualité, une publication plus transparente, et une Cour qui peut se concentrer sur sa mission centrale : veiller à l'unité du droit en Belgique.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)