citydev.brussels : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-31 Catégorie : Région bruxelloise. Institutions Statut proposé : 🟠 Réformé : dégrouper ; zones d'activité économique vers l'Agence bruxelloise de l'économie, logements abordables à l'achat vers l'Agence belge du logement et l'Autorité bruxelloise du logement

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Société de Développement pour la Région de Bruxelles-Capitale (SDRB) / Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (GOMB), opérant sous la marque citydev.brussels (depuis 2013).

Base juridique : créée en 1974 (active depuis le 16 juillet 1974) sur la base de l'article 15 de la loi du 15 juillet 1970 portant organisation de la planification et de la décentralisation économique. Le cadre légal est l'ordonnance du 20 mai 1999 relative à la Société de Développement pour la Région de Bruxelles-Capitale (Moniteur belge, 29 juillet 1999), complétée par des statuts approuvés par le Gouvernement bruxellois.

Forme juridique : institution de droit public dotée de la personnalité juridique, constituée pour une durée indéterminée. Le capital est détenu par la Région bruxelloise (38 des 57 actions) et par les 19 communes bruxelloises (1 action chacune).

Niveau de pouvoir : Région de Bruxelles-Capitale.

Structure de gouvernance :

• Conseil d'administration : 24 membres. 6 désignés par la Région, 6 par la Conférence des Bourgmestres, 12 répartis paritairement entre organisations patronales et syndicales (6 chacune), pour des mandats renouvelables de six ans.
• Assemblée générale : 96 membres, désignés par les mêmes quatre groupes.
• Tutelle : le Gouvernement bruxellois, via le ministre ou le secrétaire d'État compétent. Le pilotage passe par un contrat de gestion quinquennal ; le deuxième a couru de 2021 à 2025.

Personnel : environ 160 collaborateurs (2023, lors du déménagement vers le nouveau siège). Lors de l'audit de la Cour des comptes, ils étaient 134 (1er mai 2015), dont 35 % de contractuels. Aucun chiffre ETP officiel n'est publié.

Budget/Dotation : citydev se finance en partie par des recettes propres issues de la vente et de la location de biens immobiliers : en 2025, la masse salariale représentait 68 % de ces recettes propres. Les dotations de fonctionnement ont été réduites de 5 % en 2024 et ne sont plus indexées depuis 2022 ; en 2024, elles ont été renégociées à 3,485 millions d'euros pour l'expansion économique et 3,4 millions d'euros pour la rénovation urbaine. Selon citydev, les dotations étaient inférieures d'environ 10 % entre 2021 et 2025 et de 17 % en 2025 par rapport à ce que prévoyait le contrat de gestion. Pour 2026, la Région a accordé une dotation d'investissement de 16,2 millions d'euros pour des logements abordables à l'achat et une dotation de fonctionnement de 3,234 millions d'euros pour la rénovation urbaine. Le budget bruxellois 2026 a réduit la dotation à citydev de 5 millions d'euros.

Implantation : siège depuis 2023 au City Center, boulevard du Jardin botanique 20, 1000 Bruxelles ; auparavant dans l'ancienne manufacture de tabac Gosset à Molenbeek-Saint-Jean. Numéro d'entreprise : 0215.984.554.

1B. Que fait-il en pratique ?

Citydev.brussels a trois missions principales :

1. Expansion économique (espaces d'activité) :

• Gère 183 hectares de terrains et 267.500 m² de bâtiments en propriété, répartis sur 56 sites d'activité économique (fin 2025)
• 25 parcs industriels et 4 parcs de recherche (selon be.brussels), ainsi que 10 parcs PME actifs et 8 en développement
• 7 centres d'entreprises, 5 incubateurs et 3 fablabs
• 429 entreprises totalisant 18.386 emplois sur les sites (décembre 2025 ; 485 entreprises et 19.608 emplois en 2021)
• Objectif : attirer et ancrer des entreprises qui créent de l'emploi à Bruxelles
• Densité d'emploi minimale sur les terrains à bâtir : 50 ETP par hectare (production matérielle) ou 75 par hectare (production immatérielle)

2. Rénovation urbaine (logements) :

• Construit depuis 1988 des logements acquisitifs subventionnés pour les revenus moyens : 4.976 logements depuis 1988 (fin 2025)
• Contrat de gestion 2021-2025 : mettre au moins 1.000 logements publics sur le marché pendant la durée du contrat
• Au moins 200 logements zéro énergie
• Au moins 20 % en emphytéose ou en droit de superficie
• Souvent via des partenariats public-privé et des appels à projets adressés au secteur privé

3. Projets mixtes :

• Combine logements, espaces d'activité, équipements collectifs, commerces, écoles, hôtels, culture et centres médicaux dans un seul projet de quartier

Chevauchements avec d'autres institutions bruxelloises : Le « public » de citydev se recoupe avec celui de plusieurs autres OIP et institutions :

• SLRB (Société du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale) : logements sociaux locatifs (citydev fait de l'acquisitif, mais la frontière s'estompe dans des projets mixtes comme Passer et Dames Blanches)
• Fonds du Logement bruxellois : prêts hypothécaires et logements locatifs pour les bas revenus
• Community Land Trust Bruxelles : logements abordables par l'emphytéose
• hub.brussels : développement économique et exportation (chevauchement avec le volet expansion économique)
• Innoviris : recherche et innovation (chevauchement avec les parcs de recherche)
• perspective.brussels : planification et stratégie territoriales
• urban.brussels (Direction de la Rénovation urbaine) : permis d'urbanisme et contrats de rénovation urbaine
• finance.brussels (SFAR) : investissements immobiliers

Au total, au moins 6 institutions régionales sont actives dans la construction de logements publics à Bruxelles (l'inventaire de perspective.brussels compte la SLRB, le Fonds du Logement, citydev, la SFAR, le CLTB et la Direction de la Rénovation urbaine), et au moins 5 dans le développement économique et la planification territoriale.

Indicateurs de performance : le contrat de gestion 2021-2025 contient des objectifs (1.000 logements, 5 projets pilotes d'expansion économique, 4 projets pilotes de rénovation urbaine, 200 logements zéro énergie, 20 % d'emphytéose). Citydev rend compte tous les six mois à un comité de suivi et a publié un bilan final, mais il n'existe aucun tableau de bord public affichant l'avancement en continu. L'objectif de 1.000 logements n'a pas été atteint : à cause de coûts de construction plus élevés, de dotations d'investissement plus basses et de permis lents, il a pris du retard. Fin 2025, plus de 1.600 logements publics étaient dans le pipeline sur 28 sites, dont 557 avec un permis. L'objectif d'emphytéose a, lui, été atteint. Auparavant, citydev avait construit 1.200 logements en cinq ans (2013-2018).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM, sociétés régionales de développement) :

• 9 ROM, avec des actionnaires publics : l'État néerlandais (ministère des Affaires économiques) et les provinces
• Ensemble, ±400 collaborateurs (2020), en hausse depuis 310 (2016)
• Subsides d'exploitation de l'État et des provinces : 28 millions d'euros (2020, dont 6 millions d'euros de l'État), en hausse depuis 20 millions d'euros (2016)
• En 2024, les ROM ont investi ensemble 215 millions d'euros via 367 investissements dans des entreprises innovantes
• Différence cruciale : les ROM ne construisent pas de logements. C'est la tâche des communes et des woningcorporaties (sociétés de logement social). Les fonctions sont séparées.
• Évaluation indépendante 2016-2020 (2022) commandée par le ministère, transmise à la Tweede Kamer. Reddition de comptes transparente

Danemark. Copenhague :

• La planification et la politique de développement urbain relèvent de l'administration communale (Climate, Environment and Technical Administration).
• L'Ørestad Development Corporation (créée en 1993, 55 % commune, 45 % État) a développé Ørestad et réalisé une partie du métro. En 2007, le développement territorial a fusionné avec celui du port dans une nouvelle société, By & Havn depuis 2008 : une société de développement permanente de la commune et de l'État, qui développe et vend des terrains à Ørestad, Nordhavn et dans le port.
• Différence cruciale : By & Havn développe des quartiers et vend des terrains à bâtir ; les logements locatifs abordables (almene boliger) sont construits par des associations de construction de logements. La société de développement ne construit ni ne vend elle-même de logements subventionnés.

Allemagne. Berlin/Hambourg (villes-États) :

• Berlin et Hambourg ont, comme villes-États, une échelle comparable à celle de Bruxelles.
• Le développement urbain relève de la Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen (Berlin) et de la Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (Hambourg) : intégré à l'appareil administratif ordinaire, pas dans une agence distincte.
• Pas de parastatal distinct combinant parcs d'activités et construction de logements.

Autriche. Vienne :

• Vienne travaille avec deux fonds distincts de la ville : la Wirtschaftsagentur Wien développe des sites d'activité et loue des espaces de production et de bureaux (par exemple à Seestadt), wohnfonds_wien acquiert et développe des terrains pour la construction de logements subventionnés via des concours de construction.
• Différence cruciale : l'espace économique et le logement abordable relèvent d'organisations distinctes et spécialisées.

Conclusion de la comparaison internationale : dans aucun des exemples examinés, une seule institution ne gère à la fois des zones d'activité économique et ne construit et vend elle-même des logements acquisitifs subventionnés. Les fonctions sont soit séparées entre des organisations spécialisées (Pays-Bas, Vienne, Copenhague), soit intégrées à l'administration ordinaire (Berlin, Hambourg).

1D. Problèmes et critiques

Rapport de la Cour des comptes 2016 : irrégularités dans le recrutement et les primes : La Cour des comptes a examiné la situation administrative et pécuniaire du personnel (134 membres du personnel au 1er mai 2015) et a publié en 2016 un rapport accablant sur le fonctionnement interne :

1. Recrutement sans procédures : pas de réserve de recrutement, offres d'emploi non publiées, recrutement sur la base de « candidatures spontanées récentes ». Violation de l'égalité entre les candidats
2. Exigence de diplôme ignorée : un expert a été recruté « sans le diplôme requis »
3. Promotions par modification de contrat : des collaborateurs de niveau B ont été promus au niveau A par une simple adaptation de contrat dès l'obtention d'un diplôme
4. Nombre excessif de cadres : 28 membres du personnel ont reçu en 2015 une prime de direction pour une fonction dirigeante : 1 manager pour 3,5 collaborateurs. Certaines directions comptant un seul département avaient à la fois un directeur et un chef de département, et dans une direction, un chef de département avait un seul collaborateur à tiers temps sous ses ordres.
5. Prime de rendement sans mesure : 101 membres du personnel ont reçu la prime en 2015 et un seul ne l'a pas reçue ; 91,5 % ont reçu le montant maximum, sans système objectif pour mesurer la productivité
6. Personnel de cabinet doublement rémunéré : deux collaborateurs détachés dans un cabinet ministériel continuaient de percevoir leur prime de direction ou de rendement de citydev
7. Supplément contesté : indemnité de vie chère de 241,26 €/mois (indexée) réservée à ceux qui habitent à Bruxelles ; la Cour des comptes a souligné que le Conseil d'État avait jugé discriminatoire une prime comparable
8. Double indemnité de déplacement : forfait mensuel de 100 € plus remboursement des frais réels

Après le rapport, une réforme des barèmes salariaux et du statut administratif et pécuniaire du personnel a suivi en 2023.

Problèmes structurels :

• La combinaison de deux missions principales sans lien entre elles (parcs d'activités + construction de logements) rend l'institution difficile à évaluer et à piloter
• Un conseil d'administration de 24 membres et une assemblée générale de 96 membres sont disproportionnés pour une organisation de ±160 collaborateurs
• Chevauchement avec plus de 5 autres institutions bruxelloises, tant dans la construction de logements que dans le développement économique
• Pas de tableau de bord public avec des indicateurs de performance mis à jour en continu
• Le contrat de gestion sert d'instrument de pilotage, mais les possibilités de sanction sont limitées quand les objectifs ne sont pas atteints (un bonus-malus ne s'applique qu'à quelques indicateurs, comme le rapport entre masse salariale et recettes propres)

Réduction de dotation : les dotations de fonctionnement baissent depuis 2024 et le budget bruxellois 2026 a réduit la dotation de 5 millions d'euros supplémentaires. La Région resserre donc déjà les moyens, sans réformer la structure elle-même.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅ · 5 ⚠️ · 4 ❌

Principaux gains :

1. Simplicité dégrouper les deux missions principales et les intégrer dans moins d'institutions
2. Transparence un tableau de bord public avec les résultats et les finances
3. Éprouvé à l'étranger passer au modèle néerlandais ou viennois : des organisations spécialisées pour l'espace économique et pour le logement abordable

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : dégrouper et intégrer dans deux structures rationalisées (espace économique et logement abordable)

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. L'expansion économique (zones d'activité économique, parcs PME, incubateurs, parcs de recherche) est intégrée dans l'Agence bruxelloise de l'économie (BAE), issue de la fusion de hub.brussels, finance&invest.brussels, Innoviris et visit.brussels (voir hub.brussels). Naît ainsi un point de contact unique pour les entreprises qui veulent s'implanter à Bruxelles : du conseil à l'implantation et du financement jusqu'à l'espace physique (l'ex-portefeuille citydev). Le modèle néerlandais des ROM sert d'inspiration : une seule société régionale de développement qui investit, accompagne les entreprises et les aide à s'implanter.

2. La rénovation urbaine (logements acquisitifs subventionnés) est intégrée dans le modèle du logement de HART (voir le point du programme Logement et Bruxelles Logement). L'Agence belge du logement fédérale reprend la construction et la vente de logements abordables à l'achat, à prix coûtant : les positions foncières, le pipeline de projets et la formule d'emphytéose de citydev, avec le modèle CLT pour les terrains qui restent propriété publique. L'Autorité bruxelloise du logement (fusion de Bruxelles Logement, de la SLRB et des 16 SISP) reprend l'accompagnement des locataires et des acquéreurs vers la propriété ; les prêts sociaux du Fonds du Logement relèvent de cet accompagnement. Naissent ainsi un seul maître d'ouvrage pour l'achat abordable et un seul point de contact bruxellois pour l'accompagnement.

3. Le conseil d'administration de 24 membres et l'assemblée générale de 96 membres disparaissent. Les institutions d'accueil reçoivent chacune un conseil compact de 9 membres maximum, avec des responsabilités claires.

4. Un tableau de bord public avec des KPI en temps réel : combien de logements livrés, combien d'entreprises implantées, taux d'occupation des zones d'activité économique, ratio d'emplois par hectare.

Vers quel niveau : l'entité fédérée bruxelloise pour l'espace économique et l'accompagnement vers la propriété (niveau de l'entité fédérée, simplifié en interne) ; construction et vente à prix coûtant via l'Agence belge du logement fédérale, avec l'Autorité du logement comme partenaire bruxellois.

Modèle international : Pays-Bas (les ROM pour le développement économique) + Vienne (Wirtschaftsagentur Wien pour les espaces d'activité, wohnfonds_wien pour les terrains destinés à la construction de logements abordables) ; pour construire et vendre à prix coûtant, le modèle singapourien du HDB (voir le point du programme Logement).

Gain d'efficience estimé :

• Un seul maître d'ouvrage pour les logements abordables à l'achat et un seul point de contact bruxellois pour l'accompagnement vers la propriété au lieu de six acteurs du logement morcelés
• Un seul guichet pour les entreprises : BAE + portefeuille citydev → décisions plus rapides, moins de renvois
• Économie sur les frais d'administration : un conseil de 24 têtes et une assemblée générale de 96 têtes → des conseils de 9 têtes maximum
• Estimation prudente (estimation HART) : 3 à 5 millions d'euros par an d'économie sur les frais de structure, les conseils d'administration et les coûts de coordination. Cette économie figure dans l'estimation de l'audit Autres OIP bruxelloises (70 à 100 millions d'euros par an, qui inclut explicitement le dégroupement de citydev.brussels) et n'est pas recomptée ici, de sorte qu'elle ne compte qu'une seule fois.

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (années 1-2) : modification légale de l'ordonnance de 1999, approbation du processus de fusion au Parlement bruxellois, accord avec l'Agence belge du logement (art. 32 de la Constitution HART)
• Phase 2 (années 2-3) : transfert du portefeuille d'entreprises vers la BAE, des projets de logement et des terrains vers l'Agence belge du logement, de l'accompagnement des acquéreurs vers l'Autorité bruxelloise du logement
• Phase 3 (années 3-4) : liquidation de citydev.brussels comme entité distincte, personnel intégré dans les institutions d'accueil

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

citydev.brussels. Réformé La société bruxelloise de développement qui combine zones d'activité économique et logements est dégroupée. Les zones d'activité économique vont vers l'Agence bruxelloise de l'économie, la construction et la vente de logements abordables à l'achat vers l'Agence belge du logement, avec l'Autorité bruxelloise du logement pour l'accompagnement vers la propriété. Deux missions, deux institutions professionnelles, au lieu d'une seule qui fait tout à moitié.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Citydev.brussels est une institution publique bruxelloise créée en 1974 qui combine deux missions fondamentalement différentes : la gestion de zones d'activité économique (183 hectares de terrains et 267.500 m² de bâtiments sur 56 sites, fin 2025) et la construction de logements acquisitifs subventionnés pour les revenus moyens (4.976 logements depuis 1988). L'institution compte quelque 160 collaborateurs (2023), est pilotée par un conseil d'administration de 24 membres et une assemblée générale de 96 membres, et travaille sur la base d'un contrat de gestion quinquennal avec le Gouvernement bruxellois. Juridiquement, c'est une institution de droit public, régie par l'ordonnance du 20 mai 1999.

Ce qui ne va pas

Le premier problème est la combinaison illogique des missions. Gérer des zones d'activité économique et construire des logements sont deux expertises totalement différentes. D'autres publics, d'autres marchés, d'autres réglementations. Dans aucun des exemples étrangers examinés, une seule institution ne combine ces fonctions. Aux Pays-Bas, une ROM (Regionale Ontwikkelingsmaatschappij) fait le développement économique, tandis que les woningcorporaties construisent les logements. À Vienne, il existe des fonds urbains distincts pour les espaces d'activité et pour les terrains destinés aux logements abordables. À Berlin et à Hambourg, le développement urbain est tout simplement logé dans l'administration urbaine ordinaire.

Le deuxième problème est le morcellement bruxellois. Citydev n'est qu'une des au moins six institutions régionales actives à Bruxelles dans la construction de logements publics : à côté de citydev, il y a aussi la SLRB (logements sociaux locatifs), le Fonds du Logement bruxellois, le Community Land Trust, finance.brussels et urban.brussels. Un Bruxellois qui cherche un logement abordable trouve six institutions sur son chemin, chacune avec ses propres règles. Pour les entreprises qui veulent s'implanter, il y a chevauchement avec hub.brussels (conseil économique) et Innoviris (soutien à l'innovation). Perspective.brussels fait la planification territoriale. Résultat : personne n'est vraiment responsable, et tout le monde renvoie plus loin.

Le troisième problème est la gouvernance interne. La Cour des comptes a publié en 2016 un rapport accablant sur citydev : des recrutements sans appel à candidatures, un expert désigné sans le diplôme requis, 1 dirigeant pour 3,5 collaborateurs, et une prime de rendement pour 101 membres du personnel (un seul ne l'a pas reçue), dont 91,5 % au montant maximum, sans la moindre mesure objective des prestations. Le statut du personnel a été réformé par la suite, mais les problèmes structurels subsistent : un conseil d'administration de 24 membres pour environ 160 collaborateurs, pas de tableau de bord public, et un objectif de logements (1.000 logements en 2021-2025) qui n'a pas été atteint.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, il existe neuf Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM), avec l'État et les provinces comme actionnaires. Ensemble, elles comptaient ±400 collaborateurs (2020) et ont investi en 2024 215 millions d'euros dans 367 entreprises innovantes. Elles se concentrent exclusivement sur le développement économique : restructurer des zones d'activité économique, financer des start-up, stimuler l'innovation. La construction de logements est un circuit entièrement séparé, via les woningcorporaties et la politique communale du logement. Cette séparation crée de la clarté : les entreprises savent où s'adresser, les candidats au logement aussi.

À Vienne, les rôles sont clairement répartis entre deux fonds de la ville : la Wirtschaftsagentur Wien développe des sites d'activité et des espaces de production, wohnfonds_wien acquiert des terrains pour la construction de logements abordables et choisit, via des concours de construction, qui construit. À Copenhague, la planification relève de l'administration communale ; la société de développement By & Havn développe des quartiers comme Ørestad et Nordhavn et vend des terrains à bâtir, mais ce sont des associations de construction de logements qui bâtissent les logements abordables. Dans aucun de ces exemples, l'institution qui gère les zones d'activité économique ne construit aussi elle-même des logements acquisitifs subventionnés.

Ce que HART propose

Étape 1 : dégrouper citydev.brussels en deux volets.

Les zones d'activité économique, parcs industriels, parcs PME, incubateurs et parcs de recherche (183 hectares, 56 sites) vont vers l'Agence bruxelloise de l'économie, la fusion de hub.brussels, finance&invest.brussels, Innoviris et visit.brussels. Naît ainsi une seule société bruxelloise de développement économique : du conseil à l'implantation et du financement jusqu'à l'infrastructure physique, sur le modèle des ROM néerlandaises.

La construction de logements subventionnés est intégrée dans le modèle du logement de HART. L'Agence belge du logement fédérale reprend les terrains, les projets et la formule d'emphytéose de citydev et construit et vend à prix coûtant, y compris à Bruxelles, avec le modèle CLT pour les terrains qui restent propriété publique. L'Autorité bruxelloise du logement, la fusion de Bruxelles Logement, de la SLRB et des 16 SISP, accompagne les locataires et les acquéreurs vers la propriété, avec les prêts sociaux du Fonds du Logement comme instrument. Un seul maître d'ouvrage, un seul point de contact bruxellois.

Étape 2 : remplacer le conseil d'administration de 24 membres et l'assemblée générale de 96 membres par des conseils compacts de 9 membres maximum par institution d'accueil.

Étape 3 : rendre obligatoire un tableau de bord public avec des KPI. Logements livrés, entreprises implantées, taux d'occupation, chiffres de l'emploi. Pour que chaque Bruxellois puisse voir en temps réel ce que rapporte l'argent de ses impôts.

Ce que cela rapporte

Les logements abordables à l'achat ont un seul maître d'ouvrage, l'accompagnement vers la propriété un seul point de contact bruxellois. Le Bruxellois qui cherche un logement abordable n'a plus à faire le tour de six institutions. Les entreprises qui veulent s'implanter à Bruxelles s'adressent à l'Agence bruxelloise de l'économie et y trouvent tout : conseil, financement et espace physique. L'économie sur les frais de structure, les doubles conseils d'administration et les coûts de coordination est estimée à 3 à 5 millions d'euros par an, dans le cadre de la réforme plus large des institutions bruxelloises (et compte dans cette estimation plus large, pas séparément). Mais le vrai gain se situe dans la rapidité : moins de renvois, moins de spaghetti institutionnel, des décisions plus rapides. Dans une ville qui se débat avec une pénurie de logements abordables et avec des entreprises qui partent, ce n'est pas un luxe mais une nécessité.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)