Audit : 565 conseils communaux + collèges des bourgmestre et échevins

Date : 2026-03-31 Ligne : Communes. 565 conseils communaux + collèges (moy. ±21.000 hab.) Catégorie : Communes Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion vers ±200 à 250 communes + services numériques renforcés

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Depuis le 1er janvier 2025, la Belgique compte 565 communes : 285 en Région flamande, 261 en Région wallonne (dont 9 germanophones) et 19 en Région de Bruxelles-Capitale. Lors de la vague de fusions du 1er janvier 2025, 28 communes flamandes ont fusionné en 13 communes fusionnées (de 300 à 285) ; en Wallonie, Bastogne et Bertogne ont fusionné. Chaque commune dispose :

• D'un conseil communal (7 à 55 membres, selon le nombre d'habitants), élu directement tous les six ans (élections du 13 octobre 2024, législature 2025-2030).
• D'un collège des bourgmestre et échevins (2 à 10 échevins + le bourgmestre), qui assure la gestion quotidienne.
• D'un secrétaire communal ou directeur général et d'un directeur financier qui dirigent l'appareil administratif.

Base juridique : la Nouvelle loi communale (1988), le Decreet Lokaal Bestuur flamand (décret flamand sur l'administration locale, 2017), le Code de la démocratie locale et de la décentralisation wallon et la Nouvelle loi communale bruxelloise.

Historique : avant la fusion du 1er janvier 1977, la Belgique comptait encore 2.359 communes. L'opération de fusion obligatoire a ramené ce nombre à 596, puis à 589 après la fusion d'Anvers de 1983. Depuis, le nombre est resté stable jusqu'aux fusions volontaires en Flandre (2019 : 15 communes → 7 communes fusionnées, de 589 à 581 ; 2025 : 28 communes → 13 communes fusionnées) et à la fusion wallonne Bastogne-Bertogne (2025).

Personnel : les administrations locales et provinciales emploient ensemble 360.891 travailleurs (premier trimestre 2025). En Flandre, les frais de personnel des communes et des CPAS s'élèvent ensemble à plus de 7 milliards d'euros par an (budget 2024), soit près de la moitié des dépenses opérationnelles. En Wallonie, il s'agit d'environ 3 milliards d'euros (41 % des dépenses ordinaires des communes, budget 2024), à Bruxelles de plus de 40 % de 3,2 milliards d'euros. En outre, les villes et communes flamandes paient plus de 1 milliard d'euros par an de pensions pour les fonctionnaires statutaires (2024) ; Belfius a estimé une hausse à 1,3 milliard d'euros en 2028.

Budget : en 2024, les administrations locales flamandes (communes et CPAS) ont budgétisé ensemble :

• 14,8 milliards d'euros de dépenses opérationnelles (2.179 euros par habitant)
• 5,4 milliards d'euros d'investissements et d'amortissements de dette (801 euros par habitant)
• 6,7 milliards d'euros de recettes fiscales (995 euros par habitant)

Les communes wallonnes ont budgétisé 7,2 milliards d'euros de dépenses ordinaires (1.959 euros par habitant), les communes bruxelloises 3,2 milliards d'euros (2.550 euros par habitant) (budgets 2024).

En Flandre, le financement provient de trois flux principaux : les impôts propres (±6,7 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros de centimes additionnels au précompte immobilier + 2,6 milliards d'euros d'additionnels à l'impôt des personnes physiques), le Fonds des communes (3,175 milliards d'euros en 2024) et les subsides spécifiques (±1,7 milliard d'euros).

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• État civil et registre de la population
• Permis d'urbanisme et aménagement du territoire
• Voiries locales, égouts, éclairage public
• Sécurité locale (zone de police) et pompiers (zone de secours)
• Entretien de l'espace public, des parcs et des cimetières
• Politique sociale via le CPAS (en Flandre, intégré depuis 2019 ; en Wallonie et à Bruxelles, séparé)
• Fiscalité locale : additionnels à l'IPP, centimes additionnels au précompte immobilier, taxes locales propres

Chevauchements et morcellement :

• 565 communes qui choisissent, achètent et gèrent chacune séparément leurs systèmes pour le registre de la population, les permis, les subsides, etc.
• La politique des permis diffère d'une commune à l'autre, si bien que les citoyens et les entreprises se heurtent à une mosaïque de règles.
• La coopération intercommunale (intercommunales) progresse, mais crée une couche supplémentaire soumise à un contrôle démocratique limité (auditée séparément).
• Beaucoup de petites communes (<15.000 habitants) peinent à disposer en interne d'une spécialisation suffisante : juristes, experts informatiques, fonctionnaires de l'environnement, aménageurs du territoire.

Indicateurs de performance : il n'existe pas de système national uniforme de KPI pour les services communaux. La Flandre dispose du Gemeente- en Stadsmonitor (moniteur flamand des communes et des villes), mais il repose sur des enquêtes, pas sur des indicateurs de résultats mesurables. Audit Vlaanderen réalise des audits d'organisation, mais les résultats ne sont pas systématiquement comparables.

1C. Comparaison internationale

Moyennes : population au 1er janvier 2026 divisée par le nombre de communes.

Leçon clé des Pays-Bas : la réduction de 1.209 à 342 communes a surtout porté sur la capacité d'administration, et non sur une baisse des dépenses totales. Les communes plus grandes ont pu reprendre des missions complexes : depuis 2015, elles assument tout le domaine social (aide à la jeunesse, soins de longue durée et soutien, travail). Commune moyenne : ±53.000 habitants, 2,5× la Belgique.

Leçon clé du Danemark : la fusion « big bang » de 2007 (271 → 98, minimum 20.000 habitants) a conduit à :

• Plus de décentralisation : les communes ont reçu des missions supplémentaires des counties (amter) supprimés
• Un degré de professionnalisation plus élevé
• Des économies sur l'administration, mais pas de baisse nette des dépenses totales : une évaluation scientifique a constaté que le gain dans un domaine était annulé dans un autre, et que l'échelle n'avait pas d'importance pour la plupart des services (American Political Science Review, 2016)
• Commune moyenne : ±61.500 habitants

1D. Problèmes et critiques

1. Problème d'échelle : malgré une moyenne de ±21.000 habitants (2× la moyenne OCDE), la Belgique compte toujours de nombreuses petites communes qui n'ont pas la capacité d'assumer des missions complexes (informatique, juridique, aménagement du territoire, adaptation au climat). En Wallonie, la moyenne n'est que de ±14.200 habitants (2026).

2. Retard numérique : la Belgique obtient un score moyen à l'eGovernment Benchmark de l'UE : 75,6 sur 100, 16e place sur 27, sous la moyenne de l'UE de 76,6 (édition 2026). Chaque commune choisit ses propres systèmes numériques, alors que le Danemark et les Pays-Bas disposent de plateformes communes déployées localement. Le principe « once only » (MAGDA en Flandre) n'est pas encore pleinement mis en œuvre au niveau communal.

3. Bombe à retardement des pensions : les villes et communes flamandes paient plus de 1 milliard d'euros par an de pensions pour les fonctionnaires statutaires (2024) ; Belfius a estimé une hausse à 1,3 milliard d'euros en 2028. Seules 4 % des communes flamandes n'y voient pas un problème.

4. Résistance aux fusions en Wallonie : alors que la Flandre encourage activement les fusions (reprise de dette jusqu'à 16 millions d'euros par fusion, 20 millions d'euros à partir de trois communes, dans le cadre de soutien de janvier 2026), la Wallonie n'a connu depuis 1977 qu'une seule fusion (Bastogne-Bertogne, 2025). La résistance culturelle et politique est forte.

5. Déficit démocratique dans la coopération : les communes compensent leur petite taille par des intercommunales et des structures de coopération, mais celles-ci sont moins contrôlables démocratiquement que des administrations élues directement.

6. Inégalité fiscale : la combinaison des additionnels à l'IPP et au précompte immobilier crée de grandes différences de pression fiscale entre communes, sans que les citoyens y gagnent toujours un meilleur niveau de service.

7. Pas de KPI uniformes : il n'existe aucun indicateur de résultats national ou régional permettant de mesurer les performances communales de manière comparable. Cela rend difficile toute réforme fondée sur les faits.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la structure communale échoue sur la Simplicité (4), la Taille critique (5), l'Orientation résultats (7) et le Numérique d'abord (8). Le gain le plus important se situe dans des fusions vers une plus grande échelle + une plateforme numérique uniforme.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Augmentation d'échelle fondamentale par des fusions + modernisation numérique + mesure uniforme des résultats.

3B. Proposition concrète

1. Fusion vers ±200 à 250 communes (minimum 25.000 habitants)

La Belgique passe en trois vagues de 565 à ±200 à 250 communes :

• Vague 1 (années 1-3) : fusions volontaires avec un incitant maximal (reprise de dette + budget de transition + bonus d'investissement pour la numérisation). Objectif : fusionner toutes les communes de moins de 20.000 habitants.
• Vague 2 (années 3-5) : fusion obligatoire pour toutes les communes qui restent sous 25.000 habitants. Sur le modèle danois (2007).
• Vague 3 (années 5-7) : optimisation et fusions de finalisation.

Résultat : ±200 à 250 communes de ±50.000 à 60.000 habitants en moyenne. Comparable au modèle danois. Pour Bruxelles, un modèle propre s'applique : une seule ville avec 8 à 10 districts élus (voir l'audit des 19 communes bruxelloises).

Les communes plus grandes reçoivent un paquet de missions plus large (services sociaux locaux, bien-être de première ligne, politique locale de l'emploi, aménagement du territoire), sur le modèle danois et scandinave.

Modèle de référence international : le Danemark (2007) : 271 → 98 communes, minimum 20.000 habitants. HART va un pas plus loin avec un minimum de 25.000, vu la densité de population belge et la complexité du paquet de missions.

2. Une seule plateforme numérique nationale pour toutes les communes

Sur le modèle danois (borger.dk) : toutes les communes utilisent la même plateforme numérique, reliée à l'unique portail national des pouvoirs publics avec une seule connexion, pour :

• Le registre de la population et l'état civil
• Les permis et le droit de l'environnement
• Les demandes de subsides
• Les impôts locaux, que perçoit l'unique administration fiscale (art. 52 de la Constitution HART)
• La communication avec les citoyens

Le once only comme obligation légale : chaque citoyen ne fournit une information qu'une seule fois.

3. Un tableau de bord KPI uniforme

Chaque commune publie chaque année un rapport de performance standardisé :

• Délai de traitement des permis
• Score de satisfaction des services
• Coût par habitant et par service
• Ratio d'investissement
• Ratio de transactions numériques (% traité en ligne)

Sur le modèle danois : les communes sont comparées et classées publiquement.

Économie estimée (estimation de HART, après la phase de transition) :

• Réduction du personnel grâce aux avantages d'échelle dans l'administration et le soutien : 2 à 4 % d'environ 10 milliards d'euros de frais de personnel en Flandre et en Wallonie (budgets 2024) = 200-400 millions d'euros par an
• Consolidation informatique et achats groupés : jusqu'à ±100 millions d'euros par an
• Total : 200-500 millions d'euros par an à vitesse de croisière. Estimation prudente : l'expérience danoise montre un gain sur l'administration, pas sur l'ensemble des missions, et aux Pays-Bas il s'agissait surtout de capacité d'administration. Les charges de pension plus faibles à terme et la réforme bruxelloise (audit propre) ne sont pas comptées ; les coûts de transition sont uniques.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : lois des entités fédérées sur les fusions de communes : les entités fédérées sont compétentes pour la tutelle sur les communes et leurs fusions (art. 29 de la Constitution HART) et accordent leur cadre dans un concordat volontaire (art. 32)
• Années 1-3 : phase de fusions volontaires avec incitants financiers
• Années 3-5 : fusion obligatoire sous le minimum de 25.000
• Année 5 : plateforme numérique nationale opérationnelle
• Année 7 : toutes les communes sur le tableau de bord KPI

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

565 communes → ±200 à 250 communes. Réformé

La Belgique compte toujours 565 communes, chacune avec son conseil communal, son collège, son administration et ses systèmes informatiques. C'est cher, inefficace et inutile. HART veut passer en trois vagues à ±200 à 250 communes professionnelles d'au moins 25.000 habitants. Sur le modèle danois.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Depuis les fusions du 1er janvier 2025, la Belgique compte 565 communes. Chaque commune a un conseil communal élu directement (7 à 55 membres), un collège des bourgmestre et échevins, et sa propre administration. Les seuls communes et CPAS flamands ont budgétisé 14,8 milliards d'euros de dépenses opérationnelles (2024), soit 2.179 euros par habitant. Leurs frais de personnel s'élèvent à plus de 7 milliards d'euros, près de la moitié de toutes les dépenses. À cela s'ajoutent encore plus de 1 milliard d'euros par an de pensions pour les fonctionnaires statutaires. Les communes wallonnes dépensent 7,2 milliards d'euros, les communes bruxelloises 3,2 milliards d'euros (budgets 2024).

Les communes flamandes sont financées par leurs impôts propres (6,7 milliards d'euros, surtout des centimes additionnels à l'impôt des personnes physiques et au précompte immobilier), le Fonds des communes (3,175 milliards d'euros en 2024) et des subsides spécifiques (1,7 milliard d'euros).

Ce qui ne va pas

Le problème central est l'échelle. La commune belge moyenne compte ±21.000 habitants. Cela semble raisonnable, mais cela masque une dispersion énorme. En Wallonie, la commune moyenne ne compte que ±14.200 habitants. Même en Flandre, beaucoup de communes restent sous les 15.000. À titre de comparaison : la moyenne est de ±53.000 aux Pays-Bas et de ±61.500 au Danemark (2026).

Les petites communes ne parviennent pas à attirer les spécialistes dont elles ont besoin : des juristes pour les dossiers de permis complexes, des informaticiens pour la cybersécurité, des experts en environnement pour l'adaptation au climat, des analystes de données pour l'évaluation des politiques. Elles compensent par des intercommunales et des structures de coopération. Mais celles-ci sont moins contrôlables démocratiquement.

Pendant ce temps, 565 communes entretiennent chacune leurs propres systèmes numériques. La politique des permis varie de village en village. Il n'existe aucun tableau de bord national de KPI permettant de comparer les performances des communes. La Belgique obtient un score moyen à l'eGovernment Benchmark européen : 16e place sur 27, sous la moyenne de l'UE (édition 2026), loin derrière des leaders comme la Finlande et l'Estonie.

Et puis il y a la bombe à retardement des pensions : les villes et communes flamandes paient à elles seules plus de 1 milliard d'euros par an de pensions pour les fonctionnaires statutaires (2024), et selon Belfius cela monte à 1,3 milliard d'euros en 2028. Seules 4 % des communes flamandes n'y voient pas un problème.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a fait en 2007 ce que la Belgique continue de reporter. En une seule opération, 271 communes sont devenues 98, avec un minimum de 20.000 habitants. Le résultat : plus de décentralisation (les communes ont reçu des compétences supplémentaires des counties supprimés), une professionnalisation accrue et des économies sur l'administration. Les communes danoises assurent l'enseignement, les soins aux aînés, la politique du marché du travail et l'accueil de la petite enfance : des missions qui, en Belgique, sont réparties entre plusieurs niveaux de pouvoir.

Les Pays-Bas ont choisi une voie progressive : de 1.209 communes en 1850 à 342 en 2026, avec des fusions continues. La moyenne (±53.000 habitants) donne à chaque commune l'échelle nécessaire pour exécuter professionnellement des missions complexes. Depuis 2015, les communes néerlandaises ont la responsabilité de tout le domaine social (aide à la jeunesse, Wmo, loi sur la participation) : quelque chose qui serait impensable pour de petites communes belges.

Ce que HART propose

Trois vagues :

Vague 1. Volontaire (années 1-3). Les communes qui fusionnent volontairement reçoivent une généreuse reprise de dette, un budget de transition et un bonus d'investissement pour la numérisation. Chaque fusion doit aboutir à une commune d'au moins 25.000 habitants. C'est la phase de la carotte.

Vague 2. Obligatoire (années 3-5). Toutes les communes qui restent sous les 25.000 habitants après la vague 1 sont fusionnées d'office. Les gouvernements des entités fédérées dessinent la carte, après consultation des communes concernées. C'est la phase du bâton. Sur le modèle danois.

Vague 3. Optimisation (années 5-7). Adaptations de finalisation, optimisations de frontières et intégration de toutes les administrations dans la nouvelle plateforme numérique.

Bruxelles reçoit un modèle propre : une seule ville avec 8 à 10 districts élus. Les communes plus grandes reçoivent un paquet de missions plus large, comme les services sociaux locaux, le bien-être de première ligne et la politique locale de l'emploi.

À cela s'ajoute : une seule plateforme numérique nationale pour tous les services communaux de base (registre de la population, permis, impôts, subsides), avec une seule connexion via le portail national des pouvoirs publics. Le once only devient une loi : le citoyen ne fournit une information qu'une seule fois. Et chaque commune publie chaque année un rapport de performance standardisé avec les délais de traitement, les coûts par habitant, les scores de satisfaction et le degré de numérisation. Publiquement comparable, sur le modèle danois.

Ce que cela rapporte

L'économie estimée : 200 à 500 millions d'euros par an après la phase de transition, grâce aux avantages d'échelle dans l'administration et le soutien (2 à 4 % d'environ 10 milliards d'euros de frais de personnel en Flandre et en Wallonie) et à la consolidation informatique et aux achats groupés. Estimation prudente : les recherches sur les fusions danoises montrent un gain sur l'administration, pas sur l'ensemble des missions.

Mais le vrai gain n'est pas financier. C'est la capacité. Des communes de 25.000 habitants et plus peuvent attirer les juristes, les experts informatiques, les spécialistes de l'adaptation au climat et les analystes de données nécessaires à une gouvernance du 21e siècle. Elles peuvent se numériser sérieusement. Elles peuvent assumer des missions complexes sans se réfugier dans des structures de coopération opaques.

Le Danemark le montre : des communes plus grandes + plus de compétences = des administrations plus solides et une professionnalisation accrue. La Belgique peut faire la même chose. Cela demande du courage politique. Mais la facture de l'immobilisme augmente chaque année.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Économie estimée : 200-500 millions d'euros par an, net à vitesse de croisière après la phase de transition (estimation de HART, niveau local ; fusions de communes en Flandre et en Wallonie, Bruxelles à part) ; précédemment 500 millions à 1 milliard d'euros par an
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)