COCOM (Commission communautaire commune) : Iriscare inclus

Audit réalisé : 2026-03-31 Statut : 🔴 Supprimée comme niveau de pouvoir distinct : intégration dans l'entité fédérée de Bruxelles Catégorie : Région bruxelloise. Structure

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Commission communautaire commune (COCOM, ou en néerlandais : Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, GGC) est un niveau de pouvoir qui règle les matières personnalisables communes aux deux communautés linguistiques de la Région de Bruxelles-Capitale. La COCOM a été créée par la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises.

Base juridique : loi spéciale du 12 janvier 1989, modifiée par la sixième réforme de l'État (2014).

Niveau de pouvoir : bicommunautaire. Ni une Région, ni une Communauté, mais une construction institutionnelle unique qui n'existe qu'à Bruxelles.

Organes :

• Assemblée réunie (législatif) : les mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois, mais agissant comme législateur de la COCOM. Ils votent des ordonnances qui ont force de loi.
• Collège réuni (exécutif) : les quatre ministres du gouvernement bruxellois (2 francophones, 2 néerlandophones) avec voix délibérative, présidés par le ministre-président avec voix consultative. Un membre bruxellois du Gouvernement flamand et un membre bruxellois du Gouvernement de la Communauté française y siègent avec voix consultative. La Santé et l'Aide aux personnes sont chaque fois gérées conjointement par un ministre néerlandophone et un ministre francophone.

Institutions d'exécution (depuis la sixième réforme de l'État) :

• Vivalis : l'administration de la COCOM (une centaine de collaborateurs), chargée de la préparation de la politique, de l'agrément et du contrôle des institutions.
• Iriscare : le service bicommunautaire pour la Santé, l'Aide aux personnes et les Prestations familiales. Créé par l'ordonnance du 23 mars 2017, opérationnel depuis le 1er janvier 2019, et compétent depuis le 1er janvier 2020 également pour les allocations familiales bruxelloises. Iriscare est un organisme administratif autonome (OAA) de deuxième catégorie à gestion paritaire.

Budget (budget initial 2026 des Services du Collège réuni, source : Cour des comptes, mai 2026) :

• Recettes : 1,979 Mds €, dont 1,649 Mds € de dotation fédérale via la loi spéciale de financement (83 %) et 276 M€ de dotations régionales (14 %)
• Dépenses : 2,040 Mds € (liquidations), dont 1,628 Mds € de dotations à Iriscare pour les compétences transférées
• Solde budgétaire brut : −61,6 M€ ; solde de financement SEC de l'entité bicommunautaire −35,0 M€, avec l'équilibre comme objectif en 2029
• Budgété par rapport au réalisé : le budget 2023 affichait un solde brut de −176,6 M€ et une trajectoire pluriannuelle avec des déficits de 135 à 157 M€ par an jusqu'en 2026. Avec une sous-utilisation attendue des crédits et des neutralisations, le Collège réuni ramenait cela à un équilibre SEC. L'ICN a constaté a posteriori un solde de financement de −22,6 M€ (2022), +22,1 M€ (2023), +7,2 M€ (2024) et +11,0 M€ (2025, provisoire). Les soldes bruts du budget disent donc peu de chose du résultat réel.

Iriscare en particulier :

• Budget 2026 : 1,826 Mds €, financé à 94,5 % par des dotations de la COCOM
• A financé en 2024 379 institutions bruxelloises pour un total de 540,9 M€
• Répartition (2024) : Santé 438,7 M€ (81 %), Aide aux personnes 52,2 M€, secteur non marchand 34,8 M€, caisses d'allocations familiales 15,2 M€
• Paie les allocations familiales bruxelloises pour plus de 300.000 enfants (304.966 enfants, 1,059 Mds € en 2025), via Famiris et 4 caisses privées
• Allocations familiales sous pression : la dotation fédérale suit le nombre de 0-18 ans, alors que les allocations familiales pour les étudiants se poursuivent jusqu'à 25 ans. Fin 2024, 10 M€ ont dû être ajoutés et, en 2025, Iriscare s'attendait, à politique inchangée, à un déficit pouvant atteindre 40 M€ en 2026

Personnel :

• Vivalis : une centaine de collaborateurs
• Iriscare : le nombre de membres du personnel n'est pas publié ; la dotation de fonctionnement s'élève à 60,8 M€ (budget 2026)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales de la COCOM :

• Législation (ordonnances) pour les soins de santé et l'aide aux personnes bicommunautaires à Bruxelles
• Agrément, financement et contrôle de centaines d'institutions bicommunautaires (Iriscare en a financé 379 en 2024) : hôpitaux publics (comme Brugmann et Saint-Pierre), CPAS (19), maisons de soins psychiatriques, maisons de repos (11.600 lits financés en 2026), services de santé mentale, accueil des sans-abri (New Samusocial, Bruss'help)
• Politique des allocations familiales, exécutée par Iriscare depuis le 1er janvier 2020 (transférée lors de la sixième réforme de l'État)
• Politique de santé préventive pour le public cible bicommunautaire
• Aide à la jeunesse et parcours d'intégration

Chevauchements avec d'autres institutions. Le problème central : À Bruxelles, au moins cinq niveaux de pouvoir sont actifs dans le domaine de la santé et du bien-être :

1. Fédéral : l'INAMI (financement des hôpitaux, nomenclature), le SPF Santé publique
2. COCOM : les institutions et les personnes bicommunautaires
3. COCOF (Commission communautaire française) : compétences transférées par la Communauté française (soins de santé curatifs, aide aux personnes du côté francophone)
4. VGC (Commission communautaire flamande) : la Communauté flamande exerce elle-même ses compétences à Bruxelles via la VGC (pas de compétence normative propre)
5. 19 communes bruxelloises : chacune avec son propre CPAS, sa propre politique sociale

Cela signifie que pour un seul patient bruxellois ou un seul citoyen en besoin d'aide, jusqu'à 5 autorités peuvent codécider des soins, de la prévention, de l'aide à domicile ou du bien-être. Le citoyen ne sait pas à qui s'adresser. L'institution ne sait pas de qui elle reçoit son subside.

Exemple concret : un résident bruxellois de maison de repos relève de la COCOM et d'Iriscare pour l'agrément et le financement de la maison de repos, de l'INAMI pour les soins médicaux, de la commune et du CPAS pour l'aide complémentaire, et éventuellement de la COCOF ou de la VGC pour certains services d'aide aux personnes, selon la langue de l'institution.

Indicateurs de performance : la COCOM publie un Baromètre social (via l'Observatoire de la Santé et du Social), mais il n'existe pas de KPI systématiques pour son propre fonctionnement. Le contrat de gestion avec Iriscare contient des engagements, mais faute de comptes consolidés, la Cour des comptes ne peut pas en contrôler l'exécution de l'extérieur.

Constats de la Cour des comptes (rapports sur les budgets 2023 et 2026) :

• Aucune fiche budgétaire justificative jointe pour Iriscare, l'ASBL Bruss'help et l'ASBL New Samusocial (constaté en 2022 et à nouveau en 2026)
• Comptes généraux consolidés de 2019 à 2024 non transmis à la Cour des comptes (situation en mai 2026) ; les comptes de New Samusocial et de Bruss'help n'ont jamais été approuvés par le Collège réuni
• 9 entités du périmètre de consolidation (4 caisses privées d'allocations familiales et 5 mutualités régionales) non reprises au budget ; leur impact sur le solde de financement SEC n'est pas mentionné (2022). En 2026, l'exposé ne contient toujours aucune information sur les institutions hors budget
• Engagements conditionnels (garanties publiques aux hôpitaux et aux maisons de repos) non rapportés dans les documents budgétaires (2022)
• Neutralisation de 53,1 M€ de dépenses de crise, en anticipant des dotations régionales qui ne figuraient pas encore au budget (2022)
• Dans le budget 2026, 48,1 M€ de recettes sans base réelle figurent chez Iriscare : le budget est en équilibre sur le papier, pas dans la réalité

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Le modèle GGD (25 régions) : Les Gemeentelijke Gezondheidsdiensten néerlandais (GGD, services de santé communaux) sont des décentralisations de la politique de santé communale. 25 régions GGD regroupent les 342 communes (2026). L'autorité nationale fixe les cadres (via le RIVM), les communes exécutent. Une seule couche de pouvoir, pas de scission linguistique, pas de chevauchement. Le budget et la responsabilité se situent au même niveau.

Danemark. 98 kommuner + regioner : Depuis la grande réforme communale de 2007, les 98 communes danoises sont responsables des soins aux personnes âgées, des soins infirmiers à domicile, de la prévention, de la revalidation, de la médecine scolaire et des services sociaux. Les régions gèrent les hôpitaux : cinq depuis 2007, quatre à partir de la réforme de la santé du 1er janvier 2027 (Region Hovedstaden et Region Sjælland deviennent Region Østdanmark). Une commune = un guichet pour l'ensemble de l'aide aux personnes et des soins de première ligne. Pas de chevauchement, une responsabilité claire, un service numérique performant.

Suisse. Le modèle cantonal : Les 26 cantons suisses sont chacun responsables de leur propre politique de santé. Malgré le plurilinguisme (4 langues), il n'existe aucune construction bicommunautaire : c'est le principe de territorialité qui s'applique. Chaque canton a son propre service de santé, chaque canton paie lui-même. L'autorité fédérale établit l'assurance maladie et régule, mais l'exécution est cantonale. Résultat : la Suisse est classée n° 1 au World Index of Healthcare Innovation du think tank FREOPP (édition 2024).

Allemagne. Un Gesundheitsamt par Kreis ou Stadt : Chaque Kreis (district) ou kreisfreie Stadt dispose d'un Gesundheitsamt comparable au GGD néerlandais. Les entités fédérées (Länder) font la législation, les districts exécutent. Pas de chevauchement, une hiérarchie claire. Le système des compétences concurrentes (Konkurrierende Gesetzgebung) prévient les conflits.

Différence essentielle avec la Belgique et Bruxelles : dans tous les pays de référence, c'est le principe de territorialité qui s'applique : celui qui habite sur un territoire donné relève de ce niveau de pouvoir. À Bruxelles, c'est le principe de personnalité : vous relevez d'une Communauté sur la base de votre langue, pas de votre domicile. Cela conduit à des structures doubles (la VGC et la COCOF à côté de la COCOM) et rend impossible un service simple et transparent.

1D. Problèmes et critiques

1. Spaghetti institutionnel : la COCOM est le produit d'un compromis destiné à éviter de devoir choisir, à Bruxelles, entre les deux Communautés. Le résultat est une couche de pouvoir supplémentaire par-dessus un paysage déjà complexe. Une publication dans l'International Journal of Health Policy and Management (2023) décrit la santé en Belgique comme un « multi-level fragmented governance system » avec neuf ministres compétents pour la santé.

2. Déficit démocratique : l'Assemblée réunie de la COCOM est composée des mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois. Ils siègent donc en deux qualités. Il n'y a pas de mandat distinct ni d'élection distincte ; le débat sur les matières COCOM se déroule dans trois commissions permanentes de chaque fois 15 des mêmes députés, à côté de leur travail pour la Région. De facto, le Collège réuni (les ministres bruxellois) décide sans contrôle parlementaire sérieux.

3. Opacité budgétaire : la Cour des comptes constate depuis des années que la COCOM ne respecte pas ses obligations budgétaires : pas de consolidation de toutes les entités, pas de rapportage des engagements conditionnels, et des comptes consolidés pour 2019 à 2024 qui n'avaient toujours pas été transmis en mai 2026.

4. Des budgets déconnectés de la réalité : les budgets affichent année après année de grands déficits sur le papier (solde brut −176,6 M€ en 2023, −61,6 M€ en 2026), que le Collège réuni fait disparaître par des sous-utilisations attendues et des corrections ; a posteriori, l'ICN constate chaque fois un autre résultat (−22,6 M€ en 2022, +22,1 M€ en 2023). Sans comptes consolidés, il est impossible de vérifier comment les moyens sont réellement dépensés. En outre, les allocations familiales sont sous pression : Iriscare s'attendait à un déficit pouvant atteindre 40 M€ en 2026.

5. La « cocomisation » comme rustine : après une décision du gouvernement bruxellois du 23 juin 2022, certaines mesures de soutien et certains subsides de la VGC et de la COCOF ont été transférés en 2023 et 2024 à la COCOM et à la Région (« cocomisation »). Cela devrait favoriser la cohérence, mais ajoute en pratique de la complexité sans simplifier la structure sous-jacente.

6. Pas de véritable service bilingue : malgré le caractère bicommunautaire, de nombreuses institutions travaillent en pratique surtout en français. Les néerlandophones de Bruxelles rencontrent des problèmes structurels d'accès à un service bilingue. Iriscare finance donc des cours de néerlandais pour le personnel des institutions de soins agréées, mais cela reste une rustine.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 7 des 9 principes obtiennent ❌, 2 obtiennent ⚠️. La COCOM est une des structures les plus lourdement défaillantes de tout l'audit de la réforme de l'État. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (suppression de la couche intermédiaire bicommunautaire), de la transparence (une responsabilité claire à un seul niveau de pouvoir) et de la responsabilité = financement (qui décide doit aussi payer).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🔴 Supprimée comme niveau de pouvoir distinct : la COCOM comme niveau de pouvoir distinct est supprimée. Les compétences sont intégrées dans l'entité fédérée de Bruxelles, une des douze entités fédérées du modèle HART (art. 2 de la Constitution HART), à l'exception des hôpitaux, qui passent au niveau fédéral (art. 27). Bruxelles règle elle-même les allocations familiales, au-dessus d'un montant minimum fédéral (art. 31).

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. La COCOM, la COCOF et la VGC sont supprimées comme niveaux de pouvoir distincts. Bruxelles devient une entité fédérée à part entière, compétente elle-même pour toutes les matières personnalisables sur son territoire, selon le principe de territorialité. Pour la santé s'applique la répartition HART sur deux niveaux au maximum : hôpitaux, soins curatifs et assurance maladie au niveau fédéral ; prévention, soins de première ligne, soins aux personnes âgées et bien-être à l'entité fédérée.
2. Iriscare est intégré dans l'administration de l'entité fédérée bruxelloise comme direction générale Santé et Bien-être. L'expertise opérationnelle et le personnel sont conservés, mais la surcouche institutionnelle (le Collège réuni, l'Assemblée réunie comme COCOM) disparaît.
3. Vivalis est fusionné avec l'administration de l'entité fédérée bruxelloise.
4. Le Parlement bruxellois décide désormais directement des compétences bruxelloises en matière de santé et de bien-être. Fini la double casquette.
5. Les allocations familiales sont réglées par Bruxelles elle-même, car une famille bruxelloise n'appartient pas à un groupe linguistique (art. 31 de la Constitution HART). La fédération fixe un montant minimum par enfant, avec octroi automatique à la naissance ; l'entité fédérée bruxelloise détermine les montants et suppléments au-dessus de ce minimum, et Iriscare reste l'exécutant au sein de l'administration de l'entité fédérée. Le décalage avec une dotation qui suit le nombre de 0-18 ans disparaît : qui décide, paie (art. 30). Bruxelles finance les allocations familiales par ses propres impôts, et la péréquation relève chaque entité fédérée à au moins 85 % de la capacité fiscale moyenne et compense les charges sociodémographiques selon une formule publique (art. 53 et 55).
6. Les garanties linguistiques sont ancrées dans la Constitution : le service bilingue devient un droit opposable pour tous les Bruxellois, contrôlé par un Commissaire aux langues indépendant doté d'un pouvoir de sanction (voir la proposition HART distincte « Garanties linguistiques constitutionnelles »).

Vers quel niveau : l'entité fédérée de Bruxelles (avec des compétences concurrentes sur le modèle allemand par rapport au niveau fédéral).

Modèle international : combinaison du modèle danois des kommuner (un guichet unique pour le bien-être et les soins de première ligne), du modèle néerlandais des GGD (services de santé régionaux sous responsabilité communale) et du principe de territorialité suisse (plurilinguisme sans structures bicommunautaires).

Gain d'efficience estimé :

• Suppression de 3 couches institutionnelles (COCOM/VGC/COCOF) → économie sur les administrations qui se chevauchent et les services d'appui (RH, finances, ICT, service juridique, hébergement) : estimée à 15 à 25 millions d'euros par an nets pour les trois commissions ensemble (estimation HART, en régime de croisière après la période de transition). C'est le même montant que dans les audits VGC et COCOF et il ne compte qu'une seule fois. Les mandats politiques ne rapportent rien ici, car la COCOM utilise les mêmes députés et ministres ; les cabinets figurent dans le calcul HART pour l'ensemble des cabinets
• Un seul cadre politique au lieu de trois : moins de conflits de compétence, une décision plus rapide, une politique plus cohérente
• Un meilleur contrôle budgétaire grâce à l'intégration dans le budget de l'entité fédérée bruxelloise : un seul compte consolidé au lieu de budgets qui affichent des déficits sur le papier et de comptes qui n'arrivent plus à la Cour des comptes depuis des années
• Un guichet unique pour le citoyen : moins de charges administratives, une meilleure accessibilité

Trajet de mise en œuvre :

• Fondement : art. 2 et 6 de la Constitution HART (Bruxelles comme entité fédérée unique), art. 27 et 28 (hôpitaux au niveau fédéral ; bien-être, prévention et organisation des soins de première ligne en compétence concurrente) et art. 31 (Bruxelles règle elle-même les allocations familiales)
• S'inscrit dans la réforme de l'État HART plus large : passage des Régions et Communautés à 12 entités fédérées et 2 concordats
• Période de transition de 2 à 3 ans pour l'intégration du personnel, de la réglementation et du financement
• Allocations familiales : le paiement bruxellois (Famiris et les caisses privées) reste à l'entité fédérée de Bruxelles, au-dessus du montant minimum fédéral (art. 31)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

COCOM + Iriscare. Supprimée comme niveau de pouvoir distinct La Commission communautaire commune est supprimée comme niveau de pouvoir distinct. Bruxelles devient une entité fédérée à part entière qui décide elle-même de la santé et du bien-être, sans couche intermédiaire bicommunautaire. Bruxelles règle aussi elle-même les allocations familiales, au-dessus d'un montant minimum fédéral par enfant.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Commission communautaire commune (COCOM ou GGC) est un niveau de pouvoir qui n'existe qu'à Bruxelles. Elle règle les soins de santé et l'aide aux personnes pour tous les Bruxellois, quelle que soit leur langue. Depuis 2020, l'organisme d'exécution Iriscare gère aussi les allocations familiales bruxelloises : 1,06 Md d'euros pour plus de 300.000 enfants en 2025. Les dépenses dépassent 2 milliards d'euros par an ; environ 97 % des recettes sont des dotations de l'autorité fédérale (83 %) et de la Région de Bruxelles-Capitale (14 %) (budget 2026). Deux administrations exécutent la politique : Vivalis (une centaine de fonctionnaires) pour la préparation de la politique et Iriscare, qui a financé 379 institutions en 2024 (hôpitaux, maisons de repos, services de santé mentale, aide aux personnes).

Le « parlement » de la COCOM (l'Assemblée réunie) est composé exactement des mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois. Ils portent deux casquettes : celle de député bruxellois et celle de législateur de la COCOM. Il n'y a pas d'élection distincte : le débat sur ces matières se déroule dans des commissions des mêmes députés, à côté de leur travail pour la Région.

Ce qui ne va pas

À Bruxelles, cinq niveaux de pouvoir sont compétents en même temps pour la santé et le bien-être : l'autorité fédérale, la COCOM, la COCOF (Commission communautaire française), la VGC (Commission communautaire flamande) et les 19 communes avec leurs CPAS. C'est la conséquence du principe de personnalité : c'est votre langue qui détermine de quelle autorité vous relevez, pas votre adresse.

Le résultat est un chaos institutionnel. La Cour des comptes a constaté en mai 2026 que la COCOM n'avait toujours pas transmis ses comptes consolidés de 2019 à 2024, que les fiches budgétaires pour Iriscare manquaient, que le budget ne donne aucune information sur les institutions qui font partie du périmètre de consolidation mais restent hors budget (en 2022, il s'agissait de 9 entités) et que le budget d'Iriscare contient 48,1 M€ de recettes sans base réelle (budget 2026). Les budgets affichent année après année des déficits sur le papier qui s'avèrent différents a posteriori : qui veut vérifier les chiffres ne peut pas le faire. Les allocations familiales sont sous pression en raison d'un décalage entre le financement fédéral et la réalité démographique bruxelloise : la dotation fédérale suit le nombre de 0-18 ans, alors que les allocations familiales courent jusqu'à 25 ans. Iriscare s'attendait à un déficit pouvant atteindre 40 millions d'euros en 2026.

Une publication de l'International Journal of Health Policy and Management (2023) qualifie littéralement le système de « multi-level fragmented governance system » et pointe les neuf ministres compétents pour la santé en Belgique, dont plusieurs sont actifs à Bruxelles.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, 98 communes sont chacune responsables de l'ensemble du bien-être et des soins de première ligne : soins aux personnes âgées, soins infirmiers à domicile, prévention, revalidation, aide sociale. Une commune, un guichet, un responsable. Les régions (cinq, quatre à partir de 2027) gèrent les hôpitaux. Pas de chevauchement, pas de scission linguistique, une reddition de comptes claire.

Aux Pays-Bas, 25 régions GGD regroupent les missions de santé publique de 342 communes. L'autorité nationale fixe les cadres, la région exécute. En Suisse, malgré 4 langues officielles, c'est le principe de territorialité qui s'applique : chaque canton a son propre service de santé, sans couches intermédiaires bicommunautaires.

Aucun pays comparable au monde ne connaît une construction comme la COCOM.

Ce que HART propose

Bruxelles devient une entité fédérée à part entière, compétente elle-même pour la santé et le bien-être sur son territoire : prévention, soins de première ligne, soins aux personnes âgées et aide aux personnes. Les hôpitaux et les soins curatifs passent au niveau fédéral, de sorte que deux niveaux au maximum restent compétents pour la santé. La COCOM, la COCOF et la VGC sont supprimées comme niveaux de pouvoir distincts. Pour la santé et le bien-être, le principe de personnalité cède la place au principe de territorialité : celui qui habite à Bruxelles relève de la réglementation bruxelloise.

Iriscare continue d'exister comme direction générale au sein de l'administration de l'entité fédérée bruxelloise. L'expertise et le personnel ne sont pas perdus. Le Parlement bruxellois décide désormais directement de ces matières, sans double casquette. Bruxelles règle elle-même les allocations familiales, car une famille bruxelloise n'appartient pas à un groupe linguistique : la fédération fixe un montant minimum par enfant, avec octroi automatique à la naissance, et Bruxelles détermine les montants et suppléments au-dessus de ce minimum et les paie par ses propres impôts (art. 31 de la Constitution HART).

Le service bilingue est ancré dans la Constitution comme un droit opposable, contrôlé par un Commissaire aux langues indépendant doté d'un pouvoir de sanction. Les Bruxellois néerlandophones obtiennent ainsi de meilleures garanties que dans le système actuel, où le bilinguisme existe sur le papier mais est défaillant en pratique.

Ce que cela rapporte

La suppression de trois couches institutionnelles (COCOM, VGC, COCOF) permet d'économiser ensemble, selon les estimations, 15 à 25 millions d'euros par an en administrations qui se chevauchent et en services d'appui. Plus important encore : elle met fin au morcellement des compétences qui rend impossible depuis des décennies une politique cohérente de santé et de bien-être à Bruxelles. Un seul budget au lieu de trois, avec un seul compte consolidé, rend enfin les chiffres vérifiables. Le citoyen obtient un guichet unique, un point de contact unique, une autorité responsable unique. Comme dans tout pays normal.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)