Conseil Supérieur de la Santé (CSS/HGR) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Concertation sociale & conseils consultatifs Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion de la fonction consultative avec Sciensano en un seul institut scientifique de santé publique

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil Supérieur de la Santé (CSS, en néerlandais : Hoge Gezondheidsraad/HGR) est l'organe consultatif scientifique du SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement. C'est l'une des plus anciennes institutions publiques encore existantes de Belgique, créée en 1849, à peine dix-neuf ans après l'indépendance.

Base juridique :

• À l'origine : AR du 15 mai 1849
• Grande réforme : AR du 14 septembre 1919
• Base actuelle : AR du 5 mars 2007 portant création du Conseil Supérieur de la Santé (M.B. 21 mars 2007). Cet AR a abrogé les arrêtés de 1849 et de 1919. L'AR du 2 février 2014 a porté le nombre d'experts nommés de 200 à 300, a ramené le Collège de 40 à 30 membres et a créé une Commission de déontologie.
• Règlement d'ordre intérieur : AM du 8 mai 2007
• Nomination du Collège par AR (p. ex. AR du 23 octobre 2023 : 30 membres, avec effet à partir du 7 septembre 2022)

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève administrativement du SPF Santé publique

Composition :

• 300 experts nommés, issus d'institutions académiques et scientifiques, nommés par arrêté ministériel pour 6 ans (renouvelable). L'AR de 2007 prévoyait à l'origine un maximum de 200 experts.
• Collège de 30 membres (40 à l'origine dans l'AR de 2007), l'organe de décision. Mandat de 3 ans, renouvelable jusqu'à l'âge de 73 ans (l'AR de 2007 autorisait à l'origine deux renouvellements) ; un tiers est remplacé tous les trois ans
• Bureau : le président + 2 vice-présidents du Collège + le coordinateur général, scientifique et administratif du secrétariat
• Réseau plus large : plus de 1.500 spécialistes belges et étrangers, invités dans des groupes de travail ; 723 experts ont participé activement aux travaux d'avis en 2025 (856 en 2023)
• Commission de déontologie : commission externe de 9 membres (2026), veille aux conflits d'intérêts

Fonctionnement :

• Le Collège se réunit en principe chaque mois, le Bureau en principe toutes les deux semaines (règlement d'ordre intérieur)

Budget et personnel :

• Le secrétariat compte environ 21 équivalents temps plein (21,2 ETP en 2025 : 2 ETP de management, 13 secrétaires scientifiques, 3,3 administratifs et 2,9 communication), contre 17,7 ETP en 2023
• Aucun budget distinct n'est publié. Le CSS est financé via les moyens de fonctionnement du SPF Santé publique
• Les experts ne reçoivent aucune rémunération, mais une indemnité de déplacement et des jetons de présence ; les rapporteurs peuvent recevoir des honoraires (AR 2007, art. 16)
• Le coût total n'est pas publiquement disponible : le rapport d'activité mentionne le personnel et les avis, mais aucune donnée financière

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Rendre des avis scientifiques sur la santé publique, à la demande du ministre ou d'initiative
• Domaines : politique de vaccination, sécurité alimentaire, environnement & santé, santé mentale, maladies infectieuses, risques chimiques/biologiques/nucléaires, stratégie de prévention
• Tous les avis sont rendus publics (sauf s'ils sont confidentiels)

Production : le CSS finalise chaque année plus de 30 avis (28 en 2023, 37 en 2024, 34 en 2025, publics et confidentiels confondus). Pendant le COVID-19 s'y sont ajoutés des avis urgents (stratégie de vaccination, soins psychosociaux, stratégie de testing).

Méthode de travail : pour chaque demande d'avis, un groupe de travail est constitué à partir du réseau d'experts. Le groupe de travail effectue une revue de la littérature, délibère et soumet un projet d'avis au Collège. Le Collège valide et publie.

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Sciensano (institut scientifique fédéral de santé publique, plus de 950 collaborateurs en 2024) : mène lui aussi des recherches scientifiques et des évaluations de risques en matière de santé publique. En pratique, le CSS et Sciensano collaborent (p. ex. au sein du RAG/Risk Assessment Group pendant le COVID), mais il y a un chevauchement fonctionnel dans la formulation de recommandations scientifiques.
• L'INAMI a ses propres conseils médicaux qui rendent eux aussi des avis sur la politique de santé
• L'Agence fédérale pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire (AFSCA) a son propre comité scientifique pour la sécurité alimentaire
• KCE (Centre fédéral d'expertise des soins de santé) : formule des recommandations fondées sur les preuves pour la politique de santé. Chevauchement avec le CSS en matière de health technology assessment

Le citoyen ne sait pas laquelle de ces institutions dit en réalité la « vérité scientifique » sur une question de santé. Pendant le COVID-19, c'était particulièrement visible : le CSS, Sciensano, le GEMS (groupe d'experts ad hoc), le RAG et des virologues individuels livraient chacun leurs analyses, parfois avec des nuances différentes.

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI formels ni d'évaluations externes (p. ex. par la Cour des comptes) du fonctionnement du CSS qui soient publiquement disponibles. Le rapport d'activité compte les avis, les experts actifs, les réunions et les déclarations d'intérêts, mais ne mesure pas si les avis sont suivis.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Gezondheidsraad :

• Créé en 1902, base légale dans la Gezondheidswet et la Kaderwet adviescolleges (loi-cadre sur les conseils consultatifs)
• 110 membres du conseil, secrétariat de 49 collaborateurs (2025)
• Budget : 6,41 millions d'euros par an (2025), financé par 5 ministères
• Production : 21 avis (2025)
• Indépendant : budget propre, secrétariat propre, conseille le gouvernement et le Parlement
• 10 commissions permanentes + 10 commissions temporaires (2025)
• 282.000 visites du site et 246 questions de citoyens (2025)
• Différence cruciale : le Gezondheidsraad néerlandais est réellement indépendant, avec sa propre base légale et son propre budget. Le CSS belge dépend du SPF Santé publique pour tout.

Allemagne. Robert Koch Institut (RKI) + Wissenschaftlicher Beirat :

• RKI : environ 1.500 collaborateurs, institut fédéral placé sous le ministère de la Santé
• Combine recherche scientifique, surveillance et avis politique dans un seul institut
• Héberge la STIKO (Ständige Impfkommission) : l'équivalent de la fonction consultative belge en matière de vaccination assurée par le CSS
• Différence : l'Allemagne ne sépare pas l'analyse de risque de l'avis : les deux se trouvent au RKI.

Danemark. Sundhedsstyrelsen (Danish Health Authority) :

• L'une des quatre agences relevant du ministère danois de la Santé (depuis 2015)
• Formule elle-même les recommandations scientifiques, p. ex. quels vaccins entrent dans le programme de vaccination des enfants
• La surveillance et l'approvisionnement en vaccins relèvent du Statens Serum Institut
• Pas d'organe consultatif faîtier distinct comme le CSS : la fonction consultative se trouve dans l'autorité

Suède. Folkhälsomyndigheten :

• Environ 600 collaborateurs
• Combine le monitoring de la santé publique, la lutte contre les maladies infectieuses et l'avis scientifique
• Créée le 1er janvier 2014 par la fusion de l'Institut national de la santé publique et de l'Institut de lutte contre les maladies infectieuses
• Un seul organe, pas d'organe consultatif distinct

Suisse :

• Pas d'équivalent du CSS comme organe consultatif faîtier
• Des commissions par domaine : la CFV (vaccination), la Commission nationale d'éthique (biomédical)
• La CFV est une commission extraparlementaire dont le secrétariat se trouve à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) ; les recommandations de vaccination paraissent conjointement avec l'OFSP

Conclusion de la comparaison internationale : la Belgique dispose d'un organe consultatif distinct et semi-indépendant pour la santé publique, séparé de l'institut de recherche (Sciensano), mais sans loi propre ni budget propre. Les pays comparés choisissent plus clairement : soit un organe fortement indépendant doté de sa propre loi et de son propre budget (Pays-Bas), soit la fonction consultative dans l'institution nationale de santé publique elle-même (Allemagne, Danemark, Suède), soit des commissions étroites par domaine avec le secrétariat auprès du service fédéral de la santé (Suisse).

1D. Problèmes et critiques

1. Indépendance floue : le CSS se dit indépendant, mais il n'a pas de base légale propre (un simple AR), pas de budget propre, et son secrétariat est composé de fonctionnaires du SPF Santé publique. Le ministre nomme les experts. Comparez avec les Pays-Bas, où le Gezondheidsraad est ancré légalement dans la Gezondheidswet.

2. Chevauchement et morcellement : au moins 4 institutions fédérales formulent des avis scientifiques sur la santé publique (CSS, Sciensano, KCE, comité scientifique de l'AFSCA). Pendant le COVID, la cacophonie des organes consultatifs (CSS, GEMS, RAG, Sciensano) était déroutante pour le citoyen comme pour les décideurs.

3. Manque de transparence sur les moyens : le rapport d'activité ne contient aucune donnée financière, il n'y a pas d'audit public de la Cour des comptes et pas de KPI formels. Impossible de mesurer si le CSS fonctionne bien.

4. Controverses sur la qualité scientifique :

   • 2019 : un avertissement sur les « maladies de civilisation » (avec le conseil d'éviter les tatouages, le vernis à ongles et le granola) a été tourné en ridicule par les médias
   • 2019 : la Société flamande de psychiatrie a critiqué, dans une lettre à The Lancet Psychiatry, le contenu et la méthodologie d'un rapport du CSS sur l'usage du DSM
   • 2021 : trois des 23 experts concernés ont refusé de signer un rapport sur le risque nucléaire, le développement durable et la transition énergétique parce que les conclusions n'étaient pas, selon eux, fondées sur les « principes de la bonne recherche scientifique ». Le SCK CEN, où travaillaient les trois experts, a estimé que leur intégrité scientifique et leur indépendance étaient mises en cause.

5. Petit secrétariat fragile : avec environ 21 ETP (2025), le secrétariat soutient plus de 700 experts actifs et plus de 30 avis par an. Le propre rapport d'activité signale des fragilités structurelles : l'absence prolongée de quatre membres du personnel en 2025 a mis le fonctionnement sous pression. Comparaison : le secrétariat du Gezondheidsraad néerlandais compte 49 collaborateurs (2025).

6. Non contraignant et peu de suivi : les avis du CSS ne sont pas contraignants. Il n'existe aucun mécanisme formel qui vérifie si et comment les avis sont mis en œuvre. Exemple : le CSS a déconseillé à plusieurs reprises d'utiliser le COVID Safe Ticket pour les enfants et les adolescents. Le ticket a tout de même été exigé à partir de 12 ans.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 3 ❌, 3 ⚠️, 3 ✅. Les plus grands gains se situent au niveau de la Simplicité (fusion des fonctions consultatives), de la Responsabilité = financement (budget propre ou intégration) et de l'Orientation résultats (KPI et mesure d'impact).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La fonction consultative scientifique du CSS est intégrée dans un Sciensano renforcé, sur le modèle du RKI allemand ou du Folkhälsomyndigheten suédois.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Le CSS est supprimé en tant qu'organe distinct. La fonction consultative scientifique est logée chez Sciensano, qui est transformé en un véritable institut national de santé publique sur le modèle allemand et suédois.
2. Sciensano reçoit un conseil consultatif ancré dans la loi (pas un AR, mais une loi) avec son propre budget de fonctionnement. Comparable à la STIKO au sein du RKI.
3. Le conseil consultatif au sein de Sciensano conserve le réseau d'experts du CSS (le système de 300 experts nommés + un réseau plus large fonctionne bien), mais reçoit :
   • Une base légale propre (une loi votée au Parlement, pas un simple AR)
   • Un budget de fonctionnement propre d'au moins 5 millions d'euros par an (comparable au Gezondheidsraad néerlandais, 6,4 millions d'euros en 2025)
   • Un secrétariat de ±25 ETP (environ 21 ETP en 2025)
   • Une indépendance formelle vis-à-vis du ministre pour la nomination des experts (nomination par un comité indépendant, pas par le ministre)
4. Les structures consultatives ad hoc (les constructions du type GEMS) deviennent superflues : en cas de crise, Sciensano est le seul point de contact scientifique.
5. Le KCE est intégré dans l'Agence fédérale de la santé (voir le point du programme Soins de santé) et y conserve sa mission de health technology assessment ; il se coordonne avec le conseil consultatif au sein de Sciensano pour éviter les chevauchements.

Vers quel niveau : fédéral (inchangé). L'avis en santé publique reste une compétence fédérale.

Modèle international : une combinaison du RKI allemand (intégration avis + recherche) et du Gezondheidsraad néerlandais (indépendance légale, budget propre, reddition de comptes parlementaire).

Gain d'efficience estimé :

• Un seul point de contact scientifique pour l'avis en santé publique au lieu d'un paysage morcelé d'organes consultatifs → une communication plus rapide et plus claire
• Suppression du secrétariat du CSS comme organe distinct → moyens réinvestis dans un Sciensano renforcé
• Plus besoin d'organes de crise ad hoc → une préparation structurelle
• Un meilleur suivi de la mise en œuvre des avis → un rendement plus élevé de l'apport scientifique

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : loi votée au Parlement qui réforme Sciensano et ancre le conseil consultatif dans la loi
• Année 2 : transfert des fonctions et des experts du CSS vers Sciensano ; constitution du secrétariat
• Année 3 : suppression du CSS comme organe distinct ; premier cycle d'évaluation du nouveau modèle

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil Supérieur de la Santé. Réformé Le plus ancien organe consultatif de santé publique de Belgique (1849) est intégré dans Sciensano : un seul institut scientifique qui fait à la fois de la recherche et de l'avis, avec un conseil consultatif ancré dans la loi et indépendant. Comme c'est la norme depuis longtemps en Allemagne et en Suède.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil Supérieur de la Santé (CSS) est l'organe consultatif scientifique de l'autorité fédérale pour la santé publique. Il a été créé en 1849 et travaille avec un réseau de plus de 1.500 experts qui rendent, sans rémunération, des avis sur la vaccination, l'alimentation, l'environnement & la santé, la santé mentale et les maladies infectieuses. Un Collège de 30 experts valide les avis, soutenu par un secrétariat d'environ 21 équivalents temps plein au sein du SPF Santé publique (2025). Le CSS rend chaque année plus de 30 avis (37 en 2024, 34 en 2025).

Ce qui ne va pas

Le problème n'est pas le CSS lui-même : la qualité des experts est élevée. Le problème, c'est la structure autour de lui. La Belgique compte au moins quatre institutions fédérales qui rendent des avis scientifiques sur la santé publique : le CSS, Sciensano, le Centre d'expertise des soins de santé (KCE) et le comité scientifique de l'agence alimentaire AFSCA. Pendant la pandémie de COVID sont venus s'y ajouter le groupe d'experts GEMS et les avis du Risk Assessment Group (RAG).

Résultat : plus personne ne savait qui était en réalité le point de référence scientifique. Le citoyen entendait différents experts avec parfois des nuances différentes. Et le CSS lui-même ? Il n'a pas de budget propre (il dépend du SPF Santé publique), pas d'ancrage légal (un simple arrêté royal), et un secrétariat d'environ 21 équivalents temps plein qui doit porter un réseau de plus de 1.500 experts et qui, selon son propre rapport d'activité, est structurellement fragile. Il n'y a pas d'évaluation externe, pas de KPI, et personne ne vérifie si les avis sont effectivement appliqués. Le CSS a déconseillé à plusieurs reprises d'utiliser le COVID Safe Ticket pour les enfants et les adolescents ; le ticket a tout de même été exigé à partir de 12 ans.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, le Gezondheidsraad a sa propre base légale (la Gezondheidswet), un budget de 6,4 millions d'euros par an et un secrétariat de 49 collaborateurs (2025), et il conseille directement le gouvernement et le Parlement. Ça, c'est de la vraie indépendance.

En Allemagne, l'Institut Robert Koch (RKI, environ 1.500 collaborateurs) est le point de référence scientifique central pour la santé publique. Il combine recherche, surveillance et avis politique, y compris la fameuse STIKO qui établit les recommandations de vaccination. Pas besoin d'organe consultatif distinct.

En Suède, l'Institut de santé publique et l'Institut de lutte contre les maladies infectieuses ont fusionné en 2014 pour former le Folkhälsomyndigheten (environ 600 collaborateurs) : une seule institution pour le monitoring, la recherche et l'avis.

La tendance est partout la même : intégrer la fonction consultative dans l'institut national de santé publique, ou rendre l'organe consultatif réellement indépendant avec sa propre base légale et ses propres moyens. La Belgique ne fait ni l'un ni l'autre.

Ce que HART propose

Le CSS est supprimé en tant qu'organe distinct. La fonction consultative scientifique est intégrée dans un Sciensano renforcé, transformé en l'équivalent belge du RKI allemand : un seul institut scientifique national de santé publique qui fait à la fois de la recherche et de l'avis.

Concrètement :

• Au sein de Sciensano est créé un conseil consultatif ancré dans la loi (via une loi votée au Parlement, pas via un AR). Ce conseil reprend la fonction consultative du CSS.
• Le réseau d'experts qui a fait ses preuves au CSS (300 experts nommés + un réseau plus large) est repris.
• Le conseil consultatif reçoit un budget de fonctionnement propre d'au moins 5 millions d'euros par an et un secrétariat de ±25 équivalents temps plein, comparable au Gezondheidsraad néerlandais.
• Les experts sont nommés par un comité indépendant, et non plus par le ministre. Cela renforce l'indépendance.
• En cas de crise sanitaire, il y a désormais un seul point de contact scientifique : plus de GEMS, plus de RAG distinct à côté du conseil consultatif, plus de constructions ad hoc. L'évaluation des risques que Sciensano coordonne déjà relève du même toit.
• Chaque avis fait l'objet d'un suivi de mise en œuvre : est-il repris ? Si non, le ministre doit expliquer publiquement dans les trente jours pourquoi il ne l'est pas (comply-or-explain, la même règle que pour tous les conseils consultatifs, art. 41 §3 de la Constitution HART).

Ce que cela rapporte

• De la clarté : un seul point de référence scientifique pour la santé publique au lieu d'un paysage morcelé d'organes consultatifs. Le citoyen sait où en est la science.
• Une meilleure préparation aux crises : plus de réseau improvisé de commissions ad hoc lors de la prochaine pandémie.
• Une indépendance plus forte : un ancrage légal et une nomination indépendante au lieu d'un AR et d'une nomination ministérielle.
• Un fonctionnement plus professionnel : un budget propre et un secrétariat plus grand (d'environ 21 à ±25 équivalents temps plein) signifient un meilleur soutien du réseau d'experts, une production d'avis plus rapide et une communication professionnelle vers le citoyen.
• De la reddition de comptes : des KPI, une évaluation annuelle et un comply-or-explain pour le ministre font que les avis ne disparaissent plus dans un tiroir.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)