Conseil supérieur des Finances : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Concertation sociale & conseils consultatifs Statut : 🟠 Réformé : gendarme budgétaire indépendant pour tous les pouvoirs publics

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil supérieur des Finances (CSF), en néerlandais Hoge Raad van Financiën (HRF), est un organe consultatif belge qui remonte à l'arrêté royal du 31 janvier 1936. Il a notamment été réformé en 1967, 1981, 1989, 2006 et 2018.

Base juridique : arrêté royal du 23 mai 2018 relatif au Conseil supérieur des Finances (remplaçant l'AR du 3 avril 2006), complété en 2023 par le Comité d'étude sur les investissements publics. Les crédits du Conseil passent par le SPF Finances.

Président : le ministre des Finances porte le titre de président du Conseil, mais ne fait partie ni des sections ni du Comité d'étude sur le vieillissement. Ce rôle de président a été un point de critique de la Commission européenne (voir 1D).

Composition : le CSF se compose de quatre éléments :

1. Section « Besoins de financement des pouvoirs publics » : 12 membres, nommés par le Roi pour 5 ans, renouvelables :

   • 3 membres sur proposition de la Banque nationale de Belgique ; le président de la section est issu de ces membres
   • 3 membres sur proposition des ministres fédéraux des Finances et du Budget
   • 6 membres sur proposition des Communautés et des Régions (Communauté flamande 2, Communauté française 1, Région wallonne 1, Région de Bruxelles-Capitale 2)
   • en outre 1 membre avec voix consultative pour la Communauté germanophone

2. Section « Fiscalité et parafiscalité » : 12 membres (6 sur proposition des ministres fédéraux et du Bureau fédéral du Plan, 6 sur proposition des entités fédérées) ; rend des avis sur les réformes fiscales, la pression fiscale et les glissements fiscaux

3. Comité d'étude sur le vieillissement (CEV) : publie chaque année un rapport sur les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement jusqu'en 2070. Le secrétariat est assuré par le Bureau fédéral du Plan. Selon le rapport de juillet 2026, les dépenses sociales passent de 25,7 % du PIB (2025) à 27,2 % (2050) puis se stabilisent jusqu'en 2070 : un coût budgétaire du vieillissement de 1,5 point de pourcentage du PIB.

4. Comité d'étude sur les investissements publics (CEIP) : créé par l'AR du 16 février 2023, il étudie les besoins et les obstacles en matière d'investissements publics. Ici aussi, le Bureau fédéral du Plan assure le secrétariat.

Budget et personnel :

• La section Besoins de financement dispose d'un secrétariat propre de 10 membres (AR 2018, art. 12) : cinq issus des services fédéraux et cinq issus des administrations des entités fédérées
• Les crédits de la section et de son secrétariat figurent dans un programme distinct du budget fédéral ; le SPF Finances les exécute
• Le SPF Finances met gratuitement à disposition des bureaux et des salles de réunion
• Le règlement d'ordre intérieur peut prévoir des jetons de présence ; les membres ne travaillent pas à temps plein pour le Conseil

Chiffre clé : le budget du Conseil n'est pas rapporté séparément dans les sources consultées. Avec un secrétariat de dix personnes, il s'agit d'un montant limité ; le Comité d'étude sur les investissements publics a démarré avec un budget de fonctionnement de 500.000 euros pour 2022-2024. Dans une enquête de la Commission européenne, le CSF a qualifié ses propres moyens d'insuffisants.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Mars : avis sur la trajectoire budgétaire de l'ensemble des pouvoirs publics pour les 3 années à venir et sur sa répartition entre les niveaux de pouvoir (input pour les plans budgétaires que la Belgique transmet à l'Union européenne)
• Juin/juillet : évaluation du respect des engagements budgétaires par les différents niveaux de pouvoir
• Avis fiscaux : à la demande du ministre des Finances ou d'initiative (p. ex. rapports sur une large réforme fiscale en 2020 et 2021)
• Rapport sur le vieillissement : chaque année via le Comité d'étude. Le produit le plus visible et le plus cité
• Investissements publics : études du Comité d'étude sur les investissements publics

Chevauchements et morcellement :

• Le Bureau fédéral du Plan (BFP, 91 équivalents temps plein fin 2025) réalise les prévisions macroéconomiques que le CSF utilise comme input, et assure le secrétariat des deux comités d'étude. Selon l'OCDE, la section Besoins de financement et le BFP remplissent ensemble le rôle d'institution budgétaire indépendante que demandent les règles européennes
• La Cour des comptes évalue elle aussi les budgets, mais sous un angle juridique et comptable
• La Banque nationale établit ses propres prévisions, et des conseils socio-économiques comme le SERV (Flandre) et le CCE (fédéral) rendent eux aussi des avis sur le budget et la politique économique
• Résultat : plusieurs institutions rendent des avis budgétaires qui se chevauchent, sans qu'une seule institution réalise le chiffrage complet

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI formels pour le CSF. La qualité des avis n'est pas évaluée en externe. Le suivi des avis par les gouvernements n'est nulle part consigné de façon systématique.

Problèmes connus :

• La section Fiscalité et parafiscalité a rendu en 2020, après une mission de 2017, un rapport sur une grande réforme fiscale sans conclusion univoque, avec une position majoritaire et une position minoritaire. Après un premier rapport sur une large réforme fiscale (juillet 2021), le deuxième rapport annoncé n'est jamais arrivé, parce que les divisions internes étaient trop profondes. La composition, avec des membres proposés par tous les niveaux de pouvoir, rend le consensus difficile.
• Les trajectoires budgétaires recommandées ne sont pas contraignantes : les gouvernements peuvent s'en écarter sans sanction.

1C. Comparaison internationale

Ce qui frappe :

1. Les Pays-Bas (CPB) sont le modèle étalon. Avec plus de 120 analystes (ETP, 2021), soit plus du double des quelque 50 du Bureau fédéral du Plan, le CPB livre des chiffrages des programmes électoraux, des accords de gouvernement et aussi des propositions politiques individuelles. Ses estimations constituent la base officielle du budget de l'État et ses analyses font autorité auprès de tous les partis. La clé : une indépendance garantie sur le fond + une capacité suffisante + une tradition de recherche non partisane.

2. Le Danemark (DØRS) a un modèle élégant : la présidence est composée de 4 professeurs d'université en économie (les « sages »). L'organe consultatif large (24 membres) comprend les partenaires sociaux, mais les analyses et les conclusions relèvent de la responsabilité de la présidence indépendante.

3. La Belgique laisse le ministre des Finances porter le titre de président du Conseil qui évalue sa politique budgétaire. Au CPB, au DØRS et au Finanspolitiska rådet, aucun ministre n'est à la tête de l'institution. L'AR de 2018 prévoit que le ministre ne fait pas partie des sections et que la section Besoins de financement travaille en pleine autonomie, mais l'optique reste problématique.

1D. Problèmes et critiques

1. Problème d'indépendance : la Commission européenne a critiqué la transposition belge du TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance), notamment le rôle du ministre des Finances comme président. Une condition d'une conformité totale était que l'autonomie fonctionnelle du CSF soit renforcée. L'AR de 2018 a tenté d'y remédier en tenant le ministre formellement à l'écart des sections, mais il continue de porter le titre de président et la perception de dépendance subsiste.

2. Manque de capacité : la section Besoins de financement, qui évalue les budgets de tous les pouvoirs publics, travaille avec un secrétariat de 10 personnes. Dans une enquête de la Commission européenne, le CSF a qualifié ses propres moyens d'insuffisants, et des experts du FMI ont eux aussi vu dans les moyens un goulot d'étranglement. À titre de comparaison : le CPB néerlandais mobilise plus de 120 analystes, le DØRS danois environ 25 (ETP, 2021). Cela limite la profondeur et la rapidité des analyses.

3. Morcellement : la Belgique a trois institutions qui rendent des avis budgétaires (CSF, BFP, Cour des comptes), plus la Banque nationale et des conseils socio-économiques comme le SERV et le CCE, sans répartition claire des tâches ni hiérarchie.

4. Composition politique : les deux sections sont composées de membres proposés par l'autorité fédérale et par les entités fédérées. Cela rend le consensus difficile : les membres défendent parfois les intérêts de « leur » niveau de pouvoir au lieu de rendre un avis indépendant. Preuve : le deuxième rapport sur une large réforme fiscale, demandé en 2021, n'est jamais arrivé à cause des divisions internes.

5. Aucun mécanisme contraignant : les avis sont sans engagement. Le TSCG n'a imposé qu'un mécanisme « comply or explain » limité, pour le seul contrôle de la règle budgétaire structurelle. Depuis la réforme des règles budgétaires européennes (directive (UE) 2024/1265), les États membres doivent suivre les évaluations de leurs institutions budgétaires indépendantes ou expliquer publiquement dans les deux mois pourquoi ils ne le font pas ; ils devaient la transposer pour le 31 décembre 2025. Une explication a posteriori reste toutefois autre chose qu'un cadre contraignant.

6. Doubles casquettes : le CEV et le Comité d'étude sur les investissements publics reposent sur le secrétariat du Bureau fédéral du Plan, mais sont formellement placés sous le CSF. Cela crée de la confusion sur qui est responsable de quoi.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌

Les plus grands gains se situent au niveau de la Taille critique (5), de la Simplicité (4) et de l'Orientation résultats (7). Sous sa forme actuelle, le CSF n'est pas à la hauteur de sa tâche.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : le CSF reste une institution distincte et indépendante et devient le gendarme budgétaire de tous les pouvoirs publics, avec des avis contraignants sur les chiffres et les règles budgétaires (art. 41, 42 et 56 de la Constitution HART). Il ne se fond ni dans le Bureau du Plan ni dans un CPB belge.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Pas de fusion avec le Bureau fédéral du Plan : le CSF reste distinct et devient le gendarme budgétaire indépendant de tous les pouvoirs publics. Le Bureau du Plan, renforcé pour devenir un CPB belge, établit les estimations et chiffre les programmes ; le CSF veille au respect des règles budgétaires
2. Indépendance inscrite dans la Constitution (art. 42 de la Constitution HART), précisée dans une loi organique (et pas seulement dans un AR), avec :
   • Des membres sélectionnés sur score par la chambre contrôle de l'Organe de nomination indépendant pour un seul mandat, non renouvelable, et révoqués uniquement pour faute grave. Plus de membres sur proposition des ministres fédéraux, des entités fédérées ou de la Banque nationale
   • Le ministre des Finances n'est plus président
3. Mandat :
   • Avis et monitoring budgétaires pour tous les pouvoirs publics (mission actuelle de la section Besoins de financement)
   • Veille au respect des règles budgétaires de chaque pouvoir public : le frein à l'endettement, l'ancre de la dette et les plafonds de dépenses pluriannuels (art. 56). Le CSF signale chaque écart, et le gouvernement concerné soumet un plan correctif à son parlement dans les trente jours
   • Avis fiscaux, rapport sur le vieillissement et études sur les investissements publics (missions actuelles de la section Fiscalité et des deux comités d'étude)
   • Un « état des finances publiques » annuel. Rapport public, présenté au parlement
4. Capacité : un secrétariat propre capable d'évaluer les budgets de tous les pouvoirs publics, au lieu de dix fonctionnaires issus des administrations fédérales et régionales
5. Un budget propre dans le budget fédéral, non pas sous le SPF Finances mais comme ligne budgétaire autonome
6. Contraignant au lieu de comply-or-explain : les avis sur les chiffres et les règles budgétaires sont contraignants : on ne s'écarte pas des chiffres, et des règles budgétaires uniquement en cas d'urgence exceptionnelle, avec deux tiers au parlement, une motivation et une date de fin (art. 41 §2 et 56). Pour les autres avis, comme celui sur une réforme fiscale, le gouvernement répond publiquement et de façon motivée dans les trente jours (art. 41 §3)

Vers quel niveau : fédéral (logique : la coordination budgétaire est par définition supralocale)

Modèle international : la Suède (Finanspolitiska rådet : évaluation ex post de la politique budgétaire et du respect du cadre budgétaire) comme modèle principal, avec des éléments du Danemark (présidence indépendante assurée par des académiques) ; le CPB néerlandais est le modèle pour le Bureau du Plan, pas pour le CSF

Économie estimée : pas d'économie directe. Le CSF ne se fond pas dans le Bureau du Plan ; le coût de l'extension du Bureau du Plan (net environ 8 à 12 millions d'euros par an) est comptabilisé une seule fois dans l'audit Bureau du Plan renforcé (CPB belge). Le renforcement du CSF lui-même (secrétariat et budget propres) n'est pas chiffré séparément. Le vrai gain est indirect : une meilleure discipline budgétaire. Des avis contraignants et un plan correctif à chaque écart obligent les gouvernements à établir des budgets réalistes. Avec des dépenses publiques d'environ 348 milliards d'euros (2025), 0,1 % représente déjà environ 350 millions d'euros.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : rédiger et adopter la loi organique (art. 41, 42 et 56 de la Constitution HART)
• Année 2 : sélectionner les membres via la chambre contrôle de l'Organe de nomination indépendant, installer un secrétariat et un budget propres
• Année 3 : opérationnel comme gendarme budgétaire indépendant de tous les pouvoirs publics, avec des avis contraignants sur les chiffres et les règles budgétaires

Phase 4/5 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil supérieur des Finances. Réformé Le Conseil supérieur des Finances devient le gendarme budgétaire indépendant de tous les pouvoirs publics : des membres sélectionnés sur score, des avis contraignants sur les chiffres et les règles budgétaires, et un plan correctif dans les trente jours à chaque écart. Il reste distinct du Bureau du Plan. Sur le modèle suédois éprouvé.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil supérieur des Finances (CSF) est un organe consultatif qui remonte à 1936 et conseille le gouvernement sur la politique budgétaire et la fiscalité. Le Conseil compte quatre composantes : une section qui rend des avis budgétaires, une section pour la politique fiscale, le Comité d'étude sur le vieillissement qui calcule chaque année ce que le vieillissement va nous coûter, et un Comité d'étude sur les investissements publics. La section budgétaire dispose d'un secrétariat de seulement 10 personnes. Le ministre des Finances porte le titre de président. À côté de cela existe le Bureau fédéral du Plan (BFP) avec 91 équivalents temps plein (fin 2025), qui réalise les prévisions économiques et assure le secrétariat des deux comités d'étude.

Ce qui ne va pas

La Commission européenne a déjà rappelé la Belgique à l'ordre : un organe consultatif censé évaluer la politique budgétaire du ministre, mais présidé par ce même ministre, n'est pas assez indépendant. L'AR de 2018 a tenté d'y remédier de façon cosmétique. Le ministre n'est formellement « pas membre » des sections, mais la structure reste problématique. Avec un secrétariat de 10 personnes, la section budgétaire est en outre gravement en sous-effectif ; le Conseil a lui-même qualifié ses moyens d'insuffisants. À titre de comparaison : le CPB néerlandais mobilisait plus de 120 analystes (2021) pour un seul pays avec un seul gouvernement. La Belgique, avec 6 gouvernements et des dépenses publiques d'environ 348 milliards d'euros (2025), laisse l'évaluation de tous ces budgets à un secrétariat de dix personnes. Résultat : des analyses de profondeur limitée, et un deuxième rapport sur une large réforme fiscale qui n'est jamais arrivé à cause des divisions internes. Il y a de surcroît des chevauchements : le CSF, le BFP, la Cour des comptes, la Banque nationale et divers conseils socio-économiques rendent tous une forme d'avis budgétaire, sans répartition claire des tâches.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont le Centraal Planbureau (CPB) : un seul organe indépendant, avec plus de 120 analystes, qui réalise les prévisions macroéconomiques, chiffre les programmes électoraux, évalue les accords de gouvernement et rend des avis budgétaires. Les ministres ne peuvent donner aucune instruction au CPB sur la méthode ou le contenu, il a son propre directeur (pas de ministre comme président) et jouit de la confiance de tous les partis politiques. Résultat : une politique mieux étayée, davantage de discipline budgétaire et un débat public fondé sur des faits. Au Danemark, le DØRS (Conseils économiques) combine une présidence indépendante de quatre professeurs d'université avec un organe consultatif large. Les « sages » livrent les analyses, à l'abri de toute influence politique.

Ce que HART propose

HART ne veut pas fondre le CSF dans le Bureau du Plan, mais en faire le gendarme budgétaire indépendant de tous les pouvoirs publics. Le Bureau du Plan, renforcé pour devenir un CPB belge, établit les estimations et chiffre les programmes ; le Conseil supérieur veille au respect des règles. Il reçoit :

• Une indépendance inscrite dans la Constitution (art. 42 de la Constitution HART), et pas seulement dans un AR que chaque gouvernement peut modifier
• Des membres sélectionnés sur score par la chambre contrôle de l'Organe de nomination indépendant pour un seul mandat, non renouvelable. Plus de membres sur proposition des gouvernements, et plus de ministre comme président
• Un secrétariat propre et un budget propre, indépendants du SPF Finances
• Des avis contraignants sur les chiffres et les règles budgétaires : on ne s'écarte pas des chiffres, et des règles budgétaires uniquement en cas d'urgence exceptionnelle, avec deux tiers au parlement, une motivation et une date de fin (art. 41 §2 et 56). Pour ses autres avis, le gouvernement répond publiquement et de façon motivée dans les trente jours (art. 41 §3)
• Un plan correctif à chaque écart : le Conseil signale chaque écart par rapport au frein à l'endettement, à l'ancre de la dette ou aux plafonds de dépenses, et le gouvernement concerné soumet un plan correctif à son parlement dans les trente jours (art. 56)
• Un mandat large : avis budgétaire, avis fiscaux, rapport sur le vieillissement et études sur les investissements, et un « État des finances publiques » public et annuel

Ce que cela rapporte

La Belgique se dote enfin d'un gendarme unique, indépendant et faisant autorité, qui veille au respect des règles budgétaires de tous les pouvoirs publics, avec une répartition claire des tâches au lieu d'une mosaïque de conseils consultatifs qui se chevauchent : le Bureau du Plan établit les estimations, la Cour des comptes contrôle a posteriori, le Conseil supérieur des Finances veille au respect des règles. Son jugement n'est plus sans engagement : ses avis sur les chiffres et les règles budgétaires sont contraignants, et un gouvernement qui s'en écarte soumet un plan correctif à son parlement dans les trente jours. Le coût d'un secrétariat propre n'est pas chiffré séparément, mais il est négligeable au regard de dépenses publiques d'environ 348 milliards d'euros (2025). La Suède montre avec le Finanspolitiska rådet qu'un conseil indépendant peut effectivement veiller au respect du cadre budgétaire. Trois ans après le démarrage, le Conseil réformé peut être opérationnel.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)