Mandats & gouvernance dans les intercommunales : audit

Date : 2026-04-01 Ligne : Mandats & gouvernance (intercommunales) Statut : 🟠 Nouveau/réformé. Réorganiser fondamentalement

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les intercommunales sont des structures de coopération entre deux communes ou plus, destinées à exécuter ensemble des missions d'intérêt communal. La Belgique compte plus de 200 intercommunales : 234 dans la liste officielle des unités publiques (2025), dont 122 sous tutelle flamande, 96 sous tutelle wallonne, 9 sous tutelle bruxelloise, 3 sous tutelle germanophone et 4 sous tutelle mixte. Il existe en outre des structures filiales de droit privé. Elles sont actives dans des secteurs comme la distribution d'énergie (Fluvius, ORES), l'approvisionnement en eau (Vivaqua, Farys), le traitement des déchets, le développement régional et l'informatique.

Base juridique :

• Flandre : Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale) du 22 décembre 2017 (partie 3, titre 3), en vigueur depuis le 1er janvier 2019, qui a remplacé le Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (décret sur la coopération intercommunale) du 6 juillet 2001
• Wallonie : Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), durci par les décrets du 29 mars 2018 (gouvernance et transparence)
• Bruxelles : ordonnance du 19 juillet 2001 (tutelle sur les intercommunales), complétée par l'ordonnance du 5 juillet 2018 ; la loi fédérale du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales en est l'origine

La structure de gouvernance d'une intercommunale se compose typiquement :

• d'une assemblée générale (représentants des communes participantes)
• d'un conseil d'administration (administrateurs désignés politiquement ; en Flandre au maximum 15)
• en Wallonie, entre autres, d'un comité d'audit et d'un comité de rémunération (depuis 2018) ; en Flandre, les comités de direction ont été supprimés depuis le Decreet Lokaal Bestuur
• le cas échéant : de structures filiales de droit privé (SA, ASBL), soumises à des règles moins strictes

Les mandats en chiffres :

• Rien que dans les intercommunales flamandes : 5.322 mandats rémunérés pour 127 structures, comptés sur la base des rapports annuels à la Banque nationale et des publications au Moniteur belge ; plus de 6.000 si l'on compte aussi les petites structures. Environ 3.000 d'entre eux siégeaient dans les conseils d'administration (VRT NWS, 2017)
• Il n'existe pas de recensement national de tous les mandats intercommunaux rémunérés
• Le Decreet Lokaal Bestuur a limité les conseils d'administration à 15 membres au maximum et supprimé les comités de direction (en vigueur depuis 2019). Lors de son adoption en 2017, le ministre compétent a déclaré qu'au moins 2.500 mandats disparaîtraient grâce à l'intégration du CPAS et de la commune et aux mesures prises pour les intercommunales, ensemble
• Jetons de présence : en Flandre, par réunion, jamais supérieurs au jeton de présence le plus élevé pour une séance du conseil communal dans une commune participante (pour le président au maximum le double), lequel se situe lui-même entre 60,63 et 265,25 euros (depuis le 1er mars 2025, indexé)
• Cumul : en Wallonie, un conseiller communal ou un membre du collège peut exercer au maximum trois mandats d'administrateur rémunérés dans des intercommunales et des structures comparables (depuis 2018)

Rémunérations : Les listes de mandats déposées auprès de la Cour des comptes sont publiques ; l'initiative privée Cumuleo les rend consultables sous forme de classements. Les déclarants les mieux payés dépassaient en 2023 le million d'euros par an, mais surtout via des fonctions d'administrateur dans des entreprises publiques et des banques (comme bpost et Belfius), et non via des intercommunales. Pour les intercommunales elles-mêmes, il manque une vue d'ensemble centrale de ce que reçoit chaque administrateur, y compris dans les structures filiales.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le système de gouvernance des intercommunales est censé garantir le contrôle démocratique de la coopération entre communes. En pratique, il fonctionne autrement :

Problèmes structurels :

1. Les structures filiales de droit privé échappent au contrôle. Le scandale Publifin/Nethys (2016-2017) a montré que les intercommunales créent des SA et des filiales qui ne relèvent pas des règles de droit public. Auprès de l'intercommunale liégeoise Publifin, 31 mandataires ont reçu dans trois « comités de secteur » consultatifs de 1.340 à 2.871 euros bruts par mois, sans devoir être présents. En trois ans, il s'agissait de plus de 2,5 millions d'euros d'indemnités pour pratiquement aucune prestation.

2. Les pouvoirs publics sont tout à la fois. Dans les intercommunales, les pouvoirs publics remplissent les rôles d'actionnaire, d'administrateur, de régulateur, d'autorité de tutelle, de pourvoyeur de subsides et de client : une combinaison fondamentalement incompatible qui rend le mélange des intérêts structurel.

3. Des structures intermédiaires privées échappaient aux règles. Chez Publipart, une filiale privée de l'intercommunale Publilec (détenue à près de 59 % par Publifin, avec notamment la ville de Gand comme actionnaire), 17 administrateurs ont reçu ensemble plus de 350.000 euros bruts par an (2017). En tant que structure intermédiaire privée, Publipart échappait aux règles applicables aux intercommunales, plafonds de rémunération compris.

4. Le cumul comme modèle de revenus. Des responsables politiques empilent les mandats dans plusieurs intercommunales et structures filiales. L'exemple le plus tristement célèbre : le patron de Nethys, la filiale privée de Publifin, en même temps bourgmestre, gagnait 839.000 euros bruts par an (2015 : 593.000 euros fixes plus 246.000 euros variables, comme il l'a déclaré en 2017 devant la commission d'enquête wallonne). Dans le paysage flamand, il s'agissait d'au moins 5.322 mandats rémunérés (2017), souvent avec un investissement en temps minimal.

5. Les conseils communaux n'ont quasiment aucune prise. Les décisions réelles se prennent au conseil d'administration et à la direction. Les conseillers communaux qui siègent à l'assemblée générale ont trop peu d'informations, trop peu d'expertise et trop peu de temps pour exercer un véritable contrôle.

Évaluations :

• Cour des comptes : publie chaque année les listes de mandats de tous les mandataires publics, et pas seulement celles des intercommunales. En 2025, 10.972 des 11.003 listes de mandats requises ont été déposées (99,72 %, mandats exercés en 2024). La Cour des comptes ne peut garantir ni l'exhaustivité ni l'exactitude des déclarations et n'est pas compétente pour vérifier si les règles relatives aux rémunérations et au cumul sont respectées
• BelConLawBlog (2017) à propos des mesures flamandes après Publifin : elles « bricolent principalement à la marge ». Les problèmes structurels (mélange des intérêts, déficit démocratique, échappatoires de droit privé) ne sont pas résolus

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Les Pays-Bas connaissent un système comparable de coopération intercommunale via les gemeenschappelijke regelingen (structures de coopération de droit public). Une modification de la Wgr, en vigueur depuis le 1er juillet 2022, a renforcé la légitimité démocratique :

• Obligation d'information active : l'organe de gestion d'une gemeenschappelijke regeling doit informer activement le conseil communal, comme l'obligation d'information du collège envers le conseil. Cela vaut non seulement pour les décisions à prendre, mais pour toutes les informations dont le conseil a besoin.
• Commission consultative commune : les conseillers communaux des communes participantes peuvent créer une commission consultative commune, comme caisse de résonance et voix des conseils face à l'organe de gestion de la regeling.
• Droit d'enquête régional : les conseils communaux peuvent instituer ensemble une commission d'enquête commune pour examiner le fonctionnement de l'ensemble de la regeling.
• Participation citoyenne : les habitants et les parties prenantes peuvent être associés à la préparation, à l'exécution et à l'évaluation de la politique de la regeling.
• Registre central : depuis le 1er juillet 2021, toutes les gemeenschappelijke regelingen doivent figurer dans le registre GR sur Overheid.nl : public et consultable, avec les participants et les compétences transférées.
• Rémunérations : les échevins et les bourgmestres ne reçoivent aucune rémunération pour leur travail au sein de l'organe de gestion d'une gemeenschappelijke regeling, seulement un remboursement de frais. Les autres membres de l'organe de gestion reçoivent une indemnité qui doit être « en juste proportion » avec le travail (Wgr, article 21).

Allemagne. Zweckverbände

En Allemagne, les communes coopèrent via des Zweckverbände (associations à but déterminé). La gouvernance y est fondamentalement différente :

• Le principe est une gestion ehrenamtlich (comme fonction accessoire bénévole). Dans le Brandebourg par exemple, la direction d'un Zweckverband peut être ehrenamtlich ou professionnelle ; celui qui l'exerce ehrenamtlich reçoit une « angemessene Aufwandsentschädigung » (indemnité de frais appropriée) selon un règlement d'indemnisation de l'association.
• C'est un service public, pas un modèle de revenus.
• Ancrage démocratique via l'assemblée de l'association (Verbandsversammlung), dans laquelle les communes participantes sont représentées.

Danemark

Le Danemark a fusionné en 2007 ses 271 communes en 98. Même après cette augmentation d'échelle, la coopération intercommunale reste importante :

• Chaque commune participe en moyenne à 47 structures de coopération avec d'autres communes ou avec des entreprises privées.
• Danmarks Statistik publie chaque année des chiffres clés tirés des comptes des 98 communes, afin que les citoyens et les administrateurs puissent les comparer facilement.

Différence essentielle : aux Pays-Bas, en Allemagne et au Danemark, la coopération intercommunale est un instrument au service d'un meilleur service au public. En Belgique, elle est devenue un système de nominations politiques et de répartition de mandats.

1D. Problèmes et critiques

1. Scandale Publifin/Nethys (2016-2017) : le point de rupture. Des mandataires qui empochaient chaque mois des indemnités dans des comités où ils ne devaient pas être présents, et un patron rémunéré des centaines de milliers d'euros par an via des filiales privées. Il en a résulté des réformes en Flandre comme en Wallonie, mais une analyse juridique (BelConLawBlog, 2017) a jugé les mesures flamandes insuffisantes dès leur présentation.

2. Mélange structurel des intérêts : les pouvoirs publics comme actionnaire, administrateur, régulateur et client constituent un problème de gouvernance fondamental qu'aucun décret n'a résolu.

3. Déficit démocratique : en pratique, les conseillers communaux n'ont pas suffisamment de prise sur les intercommunales. L'assemblée générale est souvent une formalité.

4. Échappatoires de droit privé : malgré les réformes, les structures filiales sous forme de SA restent un moyen de contourner le contrôle public.

5. Fragmentation régionale : chaque Région (Flandre, Wallonie, Bruxelles) a ses propres règles, ce qui produit une mosaïque de normes de gouvernance.

6. Absence de mesure des résultats : il n'existe quasiment pas de KPI ni d'indicateurs de performance pour les intercommunales. Fonctionnent-elles bien ? Personne ne le mesure systématiquement.

7. Aucun contrôle des rémunérations : la Cour des comptes publie les listes de mandats, mais ne peut pas garantir leur exactitude et n'est pas compétente pour contrôler les règles relatives aux rémunérations et au cumul. Une initiative privée, Cumuleo.be, doit rendre les déclarations consultables.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 2 × ⚠️, 7 × ❌. La gouvernance des intercommunales échoue sur pratiquement tous les principes. Les gains les plus importants se situent au niveau de la transparence (principe 2), de l'orientation résultats (principe 7) et de la simplicité (principe 4).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé Réorganiser fondamentalement

La coopération intercommunale est en soi utile et nécessaire. Le problème réside dans la gouvernance : la culture des mandats, le manque de transparence, les déficits démocratiques et les échappatoires de droit privé. HART veut maintenir la coopération mais réformer radicalement la gouvernance sur le modèle néerlandais et scandinave.

3B. Proposition concrète

1. Un registre national obligatoire de tous les mandats et rémunérations intercommunaux

• Sur le modèle du registre GR néerlandais, mais plus large : une plateforme centrale, consultable et publique, avec toutes les intercommunales, leurs administrateurs, leurs rémunérations, leurs budgets et leurs performances.
• Y compris toutes les structures filiales, SA et ASBL dans lesquelles des intercommunales détiennent une participation.
• Mise à jour en temps réel, pas une fois par an après coup.

2. Rémunération maximale et interdiction du cumul

• Jeton de présence plafonné sur le modèle flamand (par réunion jamais supérieur au jeton de présence d'une séance du conseil communal, en Flandre au maximum 265,25 euros depuis le 1er mars 2025, indexé ; pour le président le double) pour toutes les intercommunales et leurs structures filiales dans toute la Belgique.
• Maximum un mandat rémunéré dans des intercommunales par personne.
• Rémunération totale issue de mandats publics plafonnée à 150 % de l'indemnité parlementaire (existe déjà pour les mandataires locaux en Wallonie : 232.760,55 euros en 2025 ; à maintenir et à étendre).
• Les parlementaires et membres de gouvernement en fonction ne peuvent pas siéger dans les conseils d'administration des intercommunales.

3. Suppression des structures intermédiaires de droit privé

• Toutes les structures filiales d'intercommunales relèvent des mêmes règles de droit public.
• Plus de SA ni d'ASBL comme échappatoire à la tutelle de droit public.
• Période de transition de 3 ans pour transformer les structures existantes.

4. Renforcer le contrôle démocratique sur le modèle néerlandais de la Wgr

• Obligation d'information active de l'organe de gestion intercommunal envers tous les conseils communaux participants.
• Les conseillers communaux peuvent créer une commission de contrôle commune.
• Droit d'enquête régional : les conseils communaux peuvent faire examiner ensemble le fonctionnement d'une intercommunale.
• Participation citoyenne : possibilités de consultation lors des décisions des intercommunales.

5. KPI et benchmarking obligatoires

• Chaque intercommunale publie chaque année des indicateurs de performance : coût par habitant, satisfaction des clients, efficience.
• Benchmarking entre intercommunales comparables (p. ex. toutes les intercommunales de déchets entre elles).
• Audit indépendant tous les 5 ans, réalisé par la Cour des comptes ou par un bureau externe.

6. Un seul cadre réglementaire pour toute la Belgique

• Remplacer la mosaïque (décret flamand, CDLD wallon, ordonnance bruxelloise) par un seul cadre fédéral fixant des normes minimales de gouvernance, de transparence et de rémunération, par une loi avec l'assentiment du Conseil des entités fédérées (art. 27 §2 de la Constitution HART).
• Les entités fédérées peuvent appliquer des règles plus strictes (la tutelle sur les communes et les intercommunales est une compétence des entités fédérées), mais pas plus souples.

Impact estimé :

• Économie sur les indemnités de mandat : pas de montant distinct. Il n'existe pas de recensement national des mandats rémunérés et de leurs rémunérations, et en Flandre les jetons de présence sont déjà plafonnés au niveau du conseil communal. L'économie sur les mandats est comprise dans l'estimation de l'audit Intercommunales (rationalisation vers ±55 entreprises d'utilité publique), de sorte qu'elle n'est pas comptée deux fois.
• Gain d'efficience par la consolidation des structures filiales : non chiffrable mais substantiel
• Gain de confiance chez le citoyen : inestimable

Modèle de référence international : les Pays-Bas (Wgr, modifiée en 2022) pour le contrôle démocratique et la transparence ; l'Allemagne pour la culture d'une administration locale ehrenamtlich, modestement indemnisée ; le Danemark pour la mesure des performances et le benchmarking.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : registre national opérationnel + interdiction du cumul + plafond de rémunération
• Année 2 : suppression progressive des structures filiales de droit privé + commissions de contrôle opérationnelles
• Année 3 : KPI obligatoires et premier tour de benchmarking
• Année 5 : premier cycle d'audit indépendant achevé

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Mandats & gouvernance intercommunales : réformé Un registre obligatoire unique pour tous les mandats et rémunérations intercommunaux, une interdiction stricte du cumul et un véritable contrôle démocratique par les conseils communaux, comme les Pays-Bas le font déjà.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique compte plus de 200 intercommunales (234 dans la liste officielle des unités publiques, 2025) qui organisent la coopération entre communes, de la distribution d'énergie (Fluvius, ORES) au traitement des déchets et à l'approvisionnement en eau. Rien qu'en Flandre, il s'agissait de 5.322 mandats rémunérés pour 127 structures (2017), et de plus de 6.000 si l'on compte aussi les petites structures. Il n'existe pas de recensement national. En plus des intercommunales elles-mêmes existent des structures filiales sous forme de SA et d'ASBL, soumises à des règles plus souples.

Ce qui ne va pas

La gouvernance des intercommunales est un cas d'école de ce qui peut mal tourner quand la politique et l'administration se mélangent. Le scandale Publifin/Nethys à Liège (2016-2017) a révélé que 31 mandataires recevaient de 1.340 à 2.871 euros bruts par mois dans des « comités de secteur » consultatifs, sans même devoir être présents : plus de 2,5 millions d'euros en trois ans. Le patron de Nethys, la filiale privée de Publifin, gagnait 839.000 euros bruts par an (2015).

Mais Publifin n'était pas une exception ; c'était un symptôme. Chez Publipart aussi, une filiale privée de l'intercommunale Publilec avec des actionnaires wallons et flamands (Publifin, la ville de Gand), les 17 administrateurs ont reçu ensemble plus de 350.000 euros par an (2017), en dehors des règles applicables aux intercommunales. Dans les intercommunales, les pouvoirs publics jouent en même temps le rôle d'actionnaire, d'administrateur, de régulateur, d'autorité de tutelle et de client. C'est comme si vous pouviez faire passer votre propre examen.

Après Publifin sont venues les réformes : la Flandre a limité les conseils d'administration à 15 membres, supprimé les comités de direction et aligné le jeton de présence sur celui d'une séance du conseil communal. La Wallonie a introduit des comités d'audit, des rapports de rémunération et un maximum de trois mandats d'administrateur rémunérés par mandataire local. Mais une analyse juridique a qualifié les mesures flamandes de « bricolage à la marge » dès leur présentation. Les problèmes fondamentaux, comme le mélange des intérêts, les échappatoires de droit privé et l'absence de mesure des performances, ne sont pas résolus. La Cour des comptes publie chaque année les listes de mandats, mais n'est pas compétente pour vérifier si les règles relatives aux rémunérations et au cumul sont respectées.

Les conseillers communaux, qui devraient exercer le contrôle au nom du citoyen, sont impuissants. Ils reçoivent trop peu d'informations, n'ont pas de droit d'enquête, et l'assemblée générale de l'intercommunale est généralement une formalité.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, une modification de la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi sur les structures de coopération intercommunale), en vigueur depuis le 1er juillet 2022, a renforcé le contrôle par les conseils communaux. L'organe de gestion d'une structure de coopération a une obligation d'information active envers les conseils communaux, pas seulement sur les décisions, mais sur tout ce dont le conseil a besoin. Les conseillers des communes participantes peuvent créer une commission consultative commune et instituer ensemble une commission d'enquête sur le fonctionnement de la coopération. Toutes les regelingen figurent dans un registre central, public et consultable (le registre GR sur Overheid.nl). Les échevins et les bourgmestres ne reçoivent aucune rémunération pour leur travail dans un tel organe de gestion ; les autres membres reçoivent une indemnité qui doit être en juste proportion avec le travail.

En Allemagne, gérer un Zweckverband (association à but déterminé) est en règle générale ehrenamtlich : une fonction accessoire bénévole avec une indemnité de frais appropriée. C'est un service public local, pas un modèle de revenus. Au Danemark, chaque commune participe en moyenne à 47 structures de coopération, et les chiffres clés de toutes les communes sont rendus publics chaque année afin de pouvoir être comparés entre eux.

Ce que HART propose

Six mesures concrètes :

1. Un registre national unique Sur le modèle du registre GR néerlandais, mais plus large : toutes les intercommunales, leurs administrateurs, leurs rémunérations, leurs budgets et leurs performances dans une seule plateforme publique et consultable. Y compris toutes les structures filiales. Mise à jour en temps réel, pas une fois par an après coup.

2. Une interdiction stricte du cumul Maximum un mandat intercommunal rémunéré par personne. Jeton de présence plafonné dans tout le pays au niveau d'une séance du conseil communal, comme en Flandre, y compris dans les structures filiales. Rémunération totale issue de mandats publics plafonnée à 150 % de l'indemnité parlementaire. Les parlementaires en fonction et les ministres ne peuvent pas siéger dans les conseils d'administration des intercommunales.

3. Fin des échappatoires de droit privé Toutes les structures filiales d'intercommunales relèvent des mêmes règles de droit public. Plus de SA comme refuge face à la tutelle publique. Période de transition : 3 ans.

4. Un véritable contrôle démocratique Obligation d'information active de l'organe de gestion intercommunal envers les conseils communaux. Droit de créer une commission de contrôle commune. Droit d'enquête régional. Possibilités de consultation pour les citoyens.

5. Mesure obligatoire des performances Chaque intercommunale publie chaque année des KPI : coût par habitant, satisfaction des clients, efficience. Benchmarking entre intercommunales comparables. Audit indépendant tous les 5 ans.

6. Un seul cadre réglementaire Remplacer la mosaïque des règles flamandes, wallonnes et bruxelloises par un seul cadre minimal fédéral. Les entités fédérées peuvent être plus strictes, pas plus souples.

Ce que cela rapporte

Moins de mandats rémunérés et des rémunérations plafonnées font économiser de l'argent ; cela est compris dans l'estimation pour la rationalisation des intercommunales. Mais le vrai rendement est ailleurs : des intercommunales contrôlées sur leurs performances et leur transparence travaillent plus efficacement, fournissent de meilleurs services et coûtent moins cher au citoyen. Et peut-être plus important encore : des citoyens qui peuvent voir qui gagne quoi et ce que cela rapporte font à nouveau un peu plus confiance à la politique.

Les Pays-Bas, l'Allemagne et le Danemark prouvent que la coopération intercommunale est possible sans culture de l'enrichissement. La seule chose nécessaire : la volonté politique de mettre un frein à ses propres mandats.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (vérification des faits : chiffres, sources, formulation intemporelle)