Intercommunales (Fluvius, ORES, Vivaqua, etc.) : audit 2026-04-01

Ligne : Intercommunales. Eau, énergie, déchets, ICT Statut : 🟠 Réformé Auditeur : Automatisé (audit HART réforme de l'État)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Définition : Une intercommunale est une structure de coopération entre deux communes ou plus, destinée à réaliser ensemble des missions d'intérêt communal. Elles sont actives dans des secteurs comme la distribution d'énergie, la gestion de l'eau, le traitement des déchets, l'égouttage, la télédistribution, le développement régional et le logement social.

Base juridique :

• Flandre : Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, DLB ; 22 décembre 2017, en vigueur le 1er janvier 2019), qui remplace le Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (décret sur la coopération intercommunale, 2001).
• Wallonie : Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), livre V. Durci après le scandale Publifin par les décrets du 29 mars 2018 (gouvernance et transparence).
• Bruxelles : ordonnance du 19 juillet 2001 (tutelle sur les intercommunales), complétée par l'ordonnance du 5 juillet 2018 sur la coopération intercommunale.
• Fédéral (origine) : loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales.

Nombre et répartition :

• Total Belgique : plus de 200 intercommunales : la liste officielle des unités publiques de l'Institut des comptes nationaux en recense 234 (actives en 2025).
• Flandre : 122 sous tutelle flamande, organisées en associations chargées de mission (opdrachthoudende verenigingen), en associations prestataires de services (dienstverlenende verenigingen) ou en associations de projet (projectverenigingen).
• Wallonie : 96 sous tutelle wallonne, soumises au CDLD (la Région wallonne elle-même en comptait 80 au 1er janvier 2023 ; les définitions diffèrent).
• Bruxelles : 9 sous tutelle bruxelloise ; en outre 3 sous tutelle germanophone et 4 sous tutelle mixte.

Administrateurs et mandats :

• En Flandre, une enquête de l'autorité flamande a dénombré en 2017 environ 3.000 mandats dans les seuls conseils d'administration, pour 175 intercommunales et structures apparentées (chiffre incomplet : comités de direction, de secteur et comités consultatifs régionaux non comptés). Un recensement fondé sur les documents officiels de 127 structures a abouti à au moins 5.300 mandats rémunérés.
• Ces mandats figurent dans les listes de mandats que la Cour des comptes publie chaque année, avec ceux de tous les autres mandataires publics (11.003 déclarants en 2025).
• Chaque intercommunale a au minimum une assemblée générale et un conseil d'administration. En Flandre, le conseil d'administration compte au maximum 15 membres depuis 2019 ; en Wallonie s'ajoutent depuis 2018 notamment un comité d'audit et des règles de rémunération plus strictes.

Poids financier :

• En Flandre, les intercommunales assurent près d'un quart des investissements locaux ; leurs actifs sont passés de 14 milliards d'euros (2005) à 21 milliards d'euros (2018), avec environ 10 milliards d'euros de dettes (2018).
• Pour la seule gestion des réseaux : Fluvius a enregistré 2,98 milliards d'euros de produits d'exploitation (2025), ORES 1,2 milliard d'euros (2025).

Principaux acteurs :

De Watergroep est formellement une société coopérative (Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening CV), et non une intercommunale classique.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Distribution d'énergie gestion des réseaux électriques et des conduites de gaz (Fluvius, ORES, Sibelga)
2. Approvisionnement en eau production et distribution d'eau potable (De Watergroep, FARYS, Vivaqua, SWDE)
3. Égouttage et épuration des eaux construction et entretien des réseaux d'égouts
4. Traitement des déchets collecte, tri, recyclage (IVAGO, Limburg.net, IVBO, etc.)
5. Développement régional développement économique, zones d'activité économique (Leiedal, IOK, Veneco)
6. ICT et télédistribution historiquement ; les réseaux câblés ont été en grande partie vendus à des acteurs privés

Chevauchements et morcellement :

• Distribution d'énergie : Fluvius System Operator est la société de gestion de neuf associations chargées de mission (huit gestionnaires de réseau de distribution pour l'électricité et le gaz naturel, plus Riobra), détenues ensemble par les communes flamandes (2025 ; dix gestionnaires de réseau de distribution jusqu'à fin 2024). En Wallonie, ORES Assets est née fin 2013 de la fusion de 8 intercommunales, mais RESA (Liège), entre autres, existe à côté d'elle ; à Bruxelles, Sibelga est le gestionnaire de réseau.
• Eau : au moins 5 grandes sociétés de distribution d'eau potable, plus des dizaines de plus petites, organisées par région sans coordination nationale.
• Déchets : chaque région dispose de sa propre intercommunale, avec de grandes différences de tarifs et de service.

Qui est le client ? Le citoyen (pour l'eau, l'énergie, les déchets) et la commune (comme actionnaire et comme cliente). La commune est à la fois propriétaire, autorité de tutelle, régulateur et cliente. Ces quatre casquettes sur une seule tête constituent un problème structurel de gouvernance.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas de KPI uniformes et comparables pour l'ensemble des intercommunales. La Vlaamse Nutsregulator (régulateur flamand des services d'utilité publique, anciennement VREG) publie des rapports de qualité sur la distribution d'énergie en Flandre, mais un benchmark global entre secteurs et Régions fait défaut.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas :

• Waterschappen : 21 waterschappen (offices régionaux de gestion de l'eau ; depuis 2018, contre environ 2.600 en 1950) gèrent la qualité et la quantité de l'eau. Organes élus démocratiquement. Fiscalité propre (waterschapsbelasting).
• Eau potable : 10 sociétés de distribution d'eau potable (Vitens, Brabant Water, Evides, etc.) pour 18,1 millions d'habitants (2026). Propriété publique, mais gestion professionnelle avec des administrateurs externes. La Drinkwaterwet (loi sur l'eau potable) impose tous les trois ans une comparaison légale des performances, réalisée par l'Inspectie Leefomgeving en Transport (inspection néerlandaise du cadre de vie et des transports), sur la qualité de l'eau, le service, l'environnement et le rapport coût-efficacité.
• Gemeenschappelijke regelingen (Wgr) : structures de coopération de droit public, obligatoirement inscrites depuis le 1er juillet 2021 dans un registre GR central sur Overheid.nl. Depuis la modification de la loi entrée en vigueur le 1er juillet 2022, les conseils communaux disposent de plus d'instruments pour exercer leur influence et leur contrôle.
• Différence essentielle : aux Pays-Bas, toutes les gemeenschappelijke regelingen figurent dans un seul registre public consultable. Un registre central comparable de toutes les intercommunales avec leurs données clés n'existe pas en Belgique.

Allemagne :

• Zweckverbände : structures de coopération à but déterminé entre communes (Kommunen) pour des missions spécifiques (eau, déchets, transports en commun). Elles varient selon le Bundesland.
• Réglementation stricte propre à chaque Land, mais grande variation des modèles de gouvernance.
• Stadtwerke : entreprises communales d'utilité publique qui combinent l'énergie, l'eau et parfois les transports en commun. Gestion professionnelle, souvent avec une direction indépendante. La fédération VKU représente plus de 1.500 entreprises communales, dont des centaines de Stadtwerke (2021).
• Avantage : le modèle des Stadtwerke combine propriété publique et management professionnel, et évite le problème belge des nominations politiques.

Danemark :

• Coopération communale via des kommunale fællesskaber (entreprises intercommunales) pour les déchets, les transports en commun et le gaz.
• Après la grande fusion de communes de 2007 (271 → 98 communes), beaucoup moins de communes, mais plus grandes, coopèrent, ce qui simplifie la coopération intercommunale.
• La gestion des déchets est en grande partie organisée en entreprises intercommunales de déchets.

Suisse :

• Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ), coopération intercommunale pour l'eau, les déchets et l'énergie. Contrôle démocratique fort grâce au système référendaire.
• Coopération intensive entre les 2.110 communes (2026).

1D. Problèmes et critiques

1. Le scandale Publifin/Nethys (2016-2017) : Le plus grand scandale intercommunal de l'histoire de la Belgique. L'intercommunale liégeoise Publifin comptait trois comités de secteur qui, en trois ans, ont versé plus de 2,5 millions d'euros à 31 mandataires, pour quelques réunions par an auxquelles la présence n'était même pas requise. Le patron de la filiale Nethys a confirmé devant la commission d'enquête wallonne un salaire brut de 839.000 euros par an (2015 : 593.000 euros fixes et 246.000 euros variables). Le scandale a mené début 2017 à la démission du ministre wallon des Pouvoirs locaux et aux décrets de réforme du 29 mars 2018.

2. Le scandale Publipart (2017) : Publipart, une filiale privée de l'intercommunale Publilec, versait à ses 17 administrateurs ensemble plus de 350.000 euros bruts par an et a investi dans une entreprise allemande qui fabrique des composants d'armes chimiques. En tant que structure intermédiaire privée, Publipart échappait aux règles applicables aux intercommunales.

3. La crise Vivaqua (Bruxelles) :

• Une dette financière de 1,03 milliard d'euros (2025), soit près de trois fois le chiffre d'affaires ; en vingt ans, plus de 700 millions d'euros ont été empruntés pour des rénovations indispensables.
• Des problèmes informatiques ont privé des dizaines de milliers de clients de leur facture (2022), avec pour conséquence que Vivaqua a dû contracter des emprunts à court terme pour payer salaires et entrepreneurs.
• Seuls 14 km d'égouts rénovés en 2023, alors que 500 km d'un réseau d'environ 1.900 km nécessitent d'urgence une réparation. Selon la direction, presque chaque mois un morceau de chaussée s'effondre quelque part à Bruxelles.
• 1.317 collaborateurs (fin 2025) ; selon un député bruxellois, un appareil « trop lourd au sommet ».
• Une demande d'audit externe émanant de l'opposition a été rejetée par la majorité bruxelloise.

4. La hausse des tarifs de réseau :

• En 2025, les tarifs de réseau de distribution d'électricité ont augmenté de 33 % pour un ménage flamand moyen (+120 euros, à 483 euros par an).
• Les tarifs de transport qu'Elia facture aux gestionnaires de réseau de distribution ont augmenté de 78 % en 2025 ; cela explique environ 45 % de la hausse des coûts. En 2026, les tarifs de réseau pour l'électricité ont baissé de 4 %.
• Les zones de réseau distinctes au sein de Fluvius entraînent des écarts tarifaires : en 2025, un ménage de la zone la plus chère payait 23 % de plus pour l'électricité que dans la zone la moins chère (2026 : 19 %). Un habitant de Flandre-Occidentale payait en 2025 environ 61 euros par an de plus qu'un Limbourgeois.

5. La dépendance des communes aux dividendes :

• Les communes reçoivent chaque année des centaines de millions d'euros de dividendes issus de la distribution d'énergie.
• Pour la période tarifaire 2025-2028, les gestionnaires de réseau de distribution versent en règle générale 60 % de leur bénéfice attendu, en moyenne selon les estimations 66 %, parce que les fonds propres des gestionnaires de réseau sont trop faibles pour les investissements de réseau nécessaires (rapport annuel Fluvius 2025).
• Cela crée un incitant pervers : les communes ont intérêt à des tarifs de réseau élevés pour financer leur propre budget.

6. Le manque de transparence :

• Il n'existe pas de registre public central de toutes les intercommunales avec leurs statuts, comptes, administrateurs et rémunérations.
• En Flandre, l'aperçu annuel des rémunérations par mandataire, y compris celles des structures filiales, va uniquement aux communes participantes et à l'autorité de tutelle. La Wallonie impose depuis 2018 un rapport de rémunération annuel. Les règles diffèrent donc d'une Région à l'autre.
• Les listes de mandats de la Cour des comptes montrent qui détient quels mandats, pas dans quelle mesure une intercommunale est performante.
• Les citoyens n'ont aucune visibilité simple sur les coûts, les performances et les décisions des intercommunales.

7. Les nominations politiques :

• Les administrateurs sont nommés sur la base de leur couleur politique, pas sur la base de leur compétence.
• Aucun critère de sélection objectif. Le conseil d'administration reflète les rapports de force politiques dans les communes participantes.
• La « norme ministre-président » (rémunération maximale) s'applique en Flandre depuis 2019 au personnel de l'intercommunale elle-même, pas aux structures filiales.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 6 des 9 principes obtiennent ❌ (échec), 3 obtiennent ⚠️ (partiel). Aucun principe n'obtient ✅. Les gains les plus importants se situent au niveau de la transparence, de la simplicité et de l'orientation résultats.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Les intercommunales sont en soi un instrument utile de coopération entre communes. Le problème n'est pas le concept, mais la prolifération, le manque de transparence, les nominations politiques et l'absence de pilotage par la performance.

3B. Proposition concrète

1. Un registre central obligatoire (modèle néerlandais)

• Un registre en ligne unique, fédéral et par entité fédérée, de toutes les intercommunales, consultable par chaque citoyen.
• Publication obligatoire des statuts, des comptes annuels, de la composition des organes de gestion, des rémunérations (structures filiales comprises) et des rapports de performance.
• Chaque intercommunale publie chaque année un rapport financier standardisé, afin que les coûts et les performances soient comparables.
• Inspiré du registre GR néerlandais (Overheid.nl, obligatoire depuis 2021).

2. Fusion et rationalisation

• Au maximum une intercommunale par secteur d'utilité publique et par entité fédérée pour les services de réseau (énergie, eau).
• Les intercommunales qui desservent moins de 100.000 habitants fusionnent.
• Les neuf associations chargées de mission derrière Fluvius fusionnent en une seule entreprise d'utilité publique flamande aux tarifs uniformes.
• ORES, RESA et Sibelga sont rationalisées en une entreprise d'utilité publique wallonne et une bruxelloise.
• Intercommunales de déchets : fusion en 5 au maximum par entité fédérée, sur la base de régions logistiques.
• Objectif : passer de plus de 200 intercommunales (234 en 2025) à ±50-60.

3. Une gestion professionnelle (modèle des Stadtwerke)

• Administrateurs sélectionnés sur la compétence, pas sur l'appartenance à un parti.
• Sélection par la chambre gouvernance de l'Organe de nomination indépendant, qui sélectionne les administrateurs des entreprises publiques de tous les pouvoirs publics (art. 38 de la Constitution HART).
• Au maximum 9 administrateurs par intercommunale (le Decreet Lokaal Bestuur en autorise jusqu'à 15).
• Interdiction du cumul : au maximum un mandat rémunéré dans des intercommunales par personne, avec un plafond sur le jeton de présence et un registre national des mandats.
• Le plafond salarial du président d'un gouvernement d'entité fédérée s'applique à toutes les structures, filiales comprises.

4. Benchmarking et KPI obligatoires

• Benchmarking annuel de toutes les entreprises d'utilité publique sur le coût unitaire, la satisfaction des clients, le taux de fuite (eau), la durée d'interruption (énergie) et le taux de recyclage (déchets).
• Résultats accessibles au public, sur le modèle de l'Inspectie Leefomgeving en Transport néerlandaise.
• Mécanisme de sanction : les intercommunales qui restent 3 ans sous le benchmark sont obligées de se restructurer.

5. Fin de la dépendance aux dividendes

• Les dividendes communaux issus des services de réseau (énergie, eau) sont ramenés à zéro sur 10 ans.
• Les tarifs de réseau sont fixés sur la base de la couverture des coûts, pas des besoins de recettes des communes.
• Les communes sont compensées par des dotations transparentes, via le financement général des communes (en Flandre, le Gemeentefonds).

6. Numérique d'abord

• Toutes les intercommunales obligées de passer à la facturation et aux services numériques dans les 3 ans.
• Un guichet unique pour tous les services d'utilité publique (énergie + eau + déchets), dans l'application et le site uniques de l'État (Plan de numérisation).
• Systèmes de données interopérables, reliés au Registre national (principe once only).

Économie estimée :

• Rationalisation de plus de 200 à ±55 intercommunales : selon les estimations 100 à 200 millions d'euros par an de frais de gestion, de structures doubles et d'indemnités de mandat (estimation de HART). La plus grande partie en revient aux citoyens sous forme de factures d'énergie, d'eau et de déchets plus basses, pas au budget de l'État ; seul ce que les communes versent elles-mêmes aux intercommunales (déchets, développement régional, ICT) constitue une économie pour les pouvoirs locaux. HART l'estime prudemment à 0 à 50 millions d'euros par an ; seul ce montant compte dans le total des économies de la réforme de l'État.
• Tarifs de réseau uniformes : pas d'économie pour le ménage moyen, mais la fin des écarts tarifaires entre zones de réseau (en 2025, un ménage de la zone de réseau flamande la plus chère payait 23 % de plus pour l'électricité que dans la moins chère).
• Gestion professionnelle : difficile à quantifier, mais le dossier Publifin/Nethys montre combien d'argent public est en jeu sans tutelle forte.

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : registre central + cadre de benchmarking + initiative législative pour les fusions
• Années 3-5 : vague de fusions : de plus de 200 à ±55 intercommunales
• Années 5-10 : réduction des dividendes, professionnalisation de la gestion achevée
• Modifications légales requises : les lois des entités fédérées sur les pouvoirs locaux, qui remplacent le Decreet Lokaal Bestuur, le CDLD et l'ordonnance bruxelloise, éventuellement une loi-cadre fédérale avec l'accord du Conseil des entités fédérées (art. 27 §2 de la Constitution HART)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Intercommunales. Réformé De plus de 200 intercommunales opaques à ±55 entreprises d'utilité publique transparentes, gérées professionnellement, avec benchmarking obligatoire et reddition de comptes publique.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique compte plus de 200 intercommunales (234 dans la liste officielle des unités publiques, 2025). Ce sont des structures de coopération entre communes pour l'énergie, l'eau, les déchets, l'ICT et le développement régional. Ensemble, elles gèrent des milliards d'euros de moyens publics. Fluvius (énergie et égouttage, Flandre) travaille pour neuf associations chargées de mission qui représentent ensemble toutes les communes flamandes, avec 5.448 collaborateurs (2025). ORES gère les réseaux dans plus de trois communes wallonnes sur quatre, avec près de 3.000 collaborateurs (2025). Vivaqua fournit l'eau potable et gère l'égouttage à Bruxelles, avec plus de 1.300 collaborateurs (2025). Rien qu'en Flandre, l'autorité comptait en 2017 quelque 3.000 mandats dans les conseils d'administration des intercommunales et structures apparentées ; un recensement fondé sur les rapports annuels a abouti à au moins 5.300 mandats rémunérés.

Ce qui ne va pas

Trois mots : opaques, politisées et incontrôlables.

Il n'existe pas de registre public central de toutes les intercommunales. En Flandre, l'aperçu de ce que gagnent les administrateurs va uniquement aux communes participantes et à l'autorité de tutelle ; en Wallonie, d'autres règles s'appliquent depuis 2018. Les citoyens ne peuvent pas voir ce que coûtent les structures filiales ni comment les performances se comparent à celles d'organisations similaires. Le scandale Publifin à Liège a révélé que 31 mandataires avaient perçu en trois ans plus de 2,5 millions d'euros pour des réunions auxquelles la présence n'était même pas requise, tandis que le patron de la filiale Nethys gagnait 839.000 euros bruts par an (2015). À Bruxelles, Vivaqua a accumulé plus d'1 milliard d'euros de dettes (2025), n'a rénové en 2023 que 14 km d'égouts alors que 500 km nécessitent d'urgence une réparation, et une demande d'audit externe y a été rejetée par la majorité politique.

Les administrateurs sont nommés sur la base de leur couleur de parti, pas de leur compétence. Les communes sont à la fois propriétaires, clientes, régulatrices et autorités de tutelle. Quatre casquettes qui ne tiennent pas sur une seule tête. Et ces mêmes communes sont accros aux dividendes : des centaines de millions d'euros par an qui sortent directement de la facture d'énergie du citoyen. Quand les tarifs de réseau pour l'électricité augmentent d'un tiers en un an (2025), que les communes continuent de tirer des dividendes de ces mêmes tarifs et qu'un ménage de la zone de réseau flamande la plus chère paie 23 % de plus que dans la moins chère, quelque chose ne va fondamentalement pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, toutes les gemeenschappelijke regelingen sont, depuis 2021, obligatoirement inscrites dans un registre central consultable en ligne sur Overheid.nl, et depuis 2022 les conseils communaux disposent de plus d'instruments pour les contrôler. Les 10 sociétés de distribution d'eau potable (pour plus de 18 millions d'habitants ; la Belgique en compte des dizaines pour 11,9 millions) sont comparées légalement tous les trois ans par une inspection indépendante, sur la qualité, le service, l'environnement et les coûts.

En Allemagne, des centaines de Stadtwerke (entreprises communales d'utilité publique) combinent propriété publique et management professionnel. Les administrateurs sont sélectionnés sur la compétence, pas sur la carte de parti. Les Stadtwerke regroupent souvent l'énergie, l'eau et parfois les transports en commun dans une seule entreprise efficace par ville ou par région.

Le Danemark est passé en 2007 de 271 à 98 communes par fusion. Avec moins de communes, mais plus grandes, la coopération intercommunale est devenue plus simple, et la gestion des déchets y est en grande partie organisée en entreprises intercommunales de déchets.

Ce que HART propose

1. Un registre central unique Chaque intercommunale obligatoirement enregistrée publiquement avec ses statuts, ses comptes annuels, la composition de ses organes de gestion et ses rémunérations, plus un rapport financier standardisé annuel. Consultable en ligne par chaque citoyen. Structures filiales comprises.

2. De plus de 200 à ±55 Fusion et rationalisation. Au plus une entreprise d'utilité publique par secteur de réseau et par entité fédérée. Les intercommunales qui desservent moins de 100.000 habitants fusionnent. Les neuf associations chargées de mission derrière Fluvius deviennent une seule entreprise d'utilité publique flamande aux tarifs uniformes. Les intercommunales de déchets fusionnent en 5 au maximum par entité fédérée.

3. Une gestion professionnelle Administrateurs sélectionnés sur la compétence via la chambre gouvernance de l'Organe de nomination indépendant. Au maximum 9 administrateurs par intercommunale. Au maximum un mandat rémunéré dans des intercommunales par personne, avec un plafond sur le jeton de présence et un registre national des mandats. Le plafond salarial du président d'un gouvernement d'entité fédérée s'applique à tout, structures filiales comprises.

4. Benchmarking obligatoire Comparaison publique annuelle sur le coût, la qualité, la satisfaction des clients et la durabilité. Qui reste 3 ans sous la barre est restructuré d'office.

5. Fin de la dépendance aux dividendes Les dividendes communaux issus des tarifs de réseau sont supprimés progressivement sur 10 ans. Les tarifs de réseau sont déterminés par les coûts, pas par les besoins budgétaires des communes. Les communes sont compensées de manière transparente via leur financement général (en Flandre, le Gemeentefonds).

6. Numérique d'abord Un guichet numérique unique pour tous les services d'utilité publique, dans l'application unique de l'État. Facturation numérique obligatoire. Systèmes interopérables reliés au Registre national.

Ce que cela rapporte

La rationalisation de plus de 200 à ±55 intercommunales permet d'économiser, selon les estimations, 100 à 200 millions d'euros par an en structures doubles, en management superflu et en indemnités de mandat, en grande partie via des factures d'énergie, d'eau et de déchets plus basses ; pour les budgets des communes elles-mêmes, il s'agit selon les estimations de 0 à 50 millions d'euros par an. Des tarifs de réseau uniformes mettent fin à l'écart entre zones de réseau : qui habite dans la zone de réseau flamande la plus chère payait encore en 2026 19 % de plus pour l'électricité que qui habite dans la moins chère. Le benchmarking obligatoire contraint les organisations qui sous-performent à s'améliorer. Fini les situations à la Vivaqua, où les dettes s'accumulent pendant des années sans que personne n'intervienne. Et surtout : le citoyen peut enfin voir qui décide, qui paie et qui est responsable. C'est le minimum en démocratie.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (fact-check : chiffres, sources, formulation intemporelle)