Cabinets ministériels : audit

Date : 2026-04-01 Ligne : Cabinets ministériels. ± 594 membres au niveau fédéral (2025) Catégorie : Gouvernement fédéral Statut : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Un cabinet ministériel est un groupe de collaborateurs personnels qui assiste un ministre dans la préparation des politiques, les négociations politiques et la gestion quotidienne. Le système belge des cabinets est l'un des plus anciens au monde et fait partie, avec les systèmes français et italien, des rares grands systèmes de cabinets en Europe. Contrairement au modèle de la fonction publique (Pays-Bas, Allemagne, Scandinavie), les membres de cabinet sont des nominations politiques qui arrivent et repartent avec le ministre.

Base juridique :

• Fédéral : arrêté royal du 19 juillet 2001 relatif à la composition des organes stratégiques des services publics fédéraux (modifié à plusieurs reprises).
• Flamand : arrêté du Gouvernement flamand du 24 juillet 2009 portant organisation des cabinets des membres du Gouvernement flamand (modifié à plusieurs reprises).
• Depuis la réforme Copernic (2000), un cabinet fédéral s'appelle officiellement un « organe stratégique », avec un « secrétariat », une « cellule stratégique », pour le Premier ministre une « cellule de coordination générale de la politique » et pour les Vice-Premiers ministres une « cellule de politique générale ». Dans la pratique, l'ancien système est resté largement intact.

Historique :

• La forte croissance des cabinets date des années 1950, lorsque les ministres ont voulu des collaborateurs de confiance travaillant indépendamment de l'administration.
• Dans les années 1980, plusieurs cabinets comptaient de 200 à 250 membres du personnel.
• La réforme Copernic (2000) voulait remplacer les cabinets par de petits secrétariats et des conseils stratégiques composés de fonctionnaires. Le plan n'a jamais été entièrement exécuté, et les cabinets sont restés aussi puissants qu'auparavant.
• En 2020, le gouvernement fédéral comptait 838 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres et 5 secrétaires d'État, soit 69 de plus que le gouvernement fédéral précédent (769).
• En 2025, le gouvernement fédéral comptait 594 collaborateurs de cabinet pour 15 membres du gouvernement, sans secrétaires d'État : en moyenne environ 40 par ministre.

Taille et budget (tous les niveaux de pouvoir) :

Sur une législature complète de cinq ans, le système des cabinets coûte environ 1 milliard d'euros pour tous les gouvernements belges réunis (estimation sur la base de 2018).

Répartition par gouvernement (2004 et 2025-2026) :

• Fédéral : 1.028 en 2004, 594 en 2025
• Flandre : 490 en 2004, environ 290 fin 2025 (environ 263 ETP)
• Wallonie et Communauté française : 521 et 371 en 2004, ensemble environ 570 ETP dans le cadre de référence 2024-2029
• Bruxelles : 388 en 2004, 298 en 2026
• Communauté germanophone : 32 en 2004, quelques dizaines

Composition (recherche de l'UGent auprès des membres de cabinet de la législature 2014-2019, VRT NWS, 2020) :

• 58 % d'hommes ; parmi les dirigeants 62 %, parmi les conseillers 64 %
• 66 % ont un diplôme universitaire (chez les conseillers : 86 %)
• 40 % ont été sollicités directement, 40 % ont posé leur candidature, seuls 20 % ont été recrutés après un entretien devant un jury
• Plus de la moitié sont volontaires dans le parti du ministre ; seul 1 sur 5 n'a pas de carte de parti
• Seul un sixième a plus de dix ans d'expérience dans le secteur privé

Structure de chaque cabinet :

• Dirigé par un chef de cabinet (+ un adjoint)
• Des conseillers de fond par domaine politique
• Un porte-parole et une équipe de communication
• Du personnel de soutien (secrétariat, chauffeurs)
• En moyenne ± 40 collaborateurs par cabinet (fédéral, 2025 ; 41,9 en 2020)
• Plus grands cabinets fédéraux : 51 à 64 collaborateurs (2025)
• Plus petit cabinet fédéral : 25 collaborateurs (2025)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions officielles :

1. Préparation des politiques : rédaction de projets de loi, d'arrêtés royaux et de notes de politique générale
2. Coordination politique : concertation avec les partenaires de coalition via les groupes de travail intercabinets (IKW)
3. Relations parlementaires : contacts avec le parlement, les groupes politiques, l'opposition
4. Contrôle de l'administration : donner des instructions aux SPF et aux agences au nom du ministre
5. Communication : presse, médias sociaux, parties prenantes

En pratique :

• Les cabinets sont devenus le véritable pouvoir législatif. La plupart des textes législatifs sont préparés et négociés dans les groupes de travail intercabinets (IKW), pas au parlement. Le parlement se voit présenter un compromis achevé que les partis de la majorité ont déjà approuvé.
• Les membres de cabinet donnent des instructions directes aux fonctionnaires, ce qui démotive l'administration et vide de sa substance le rôle des hauts fonctionnaires.
• À chaque changement de gouvernement, tous les membres de cabinet s'en vont. Le savoir accumulé et les réseaux disparaissent. Les archives des cabinets ont longtemps été traitées comme des archives privées ; ce n'est que depuis un code de conduite pour les membres du gouvernement de 2023 que les ministres doivent transmettre les dossiers en cours à leur successeur (GRECO). La continuité repose sur des fonctionnaires qui ont été systématiquement mis hors jeu.
• Les IKW se réunissent en dehors de tout contrôle parlementaire. Il n'y a pas de comptes rendus publics, pas de transparence, pas de reddition de comptes. Le résultat est tout au plus discuté avec les groupes parlementaires de la majorité.

Indicateurs de performance : Il n'existe aucun KPI formel pour les cabinets. Il n'y a pas d'évaluation systématique et publique de leur production, de leur rapport coût-efficacité ou de leur valeur ajoutée par rapport à l'administration.

La problématique du pantouflage : En 2019, VRT NWS a documenté des dizaines de cas de collaborateurs de cabinet passés au secteur privé, souvent vers des entreprises du secteur qu'ils régulaient depuis leur cabinet. Il n'existe aucune règle contraignante sur une période de carence : il n'y a aucune obligation d'annoncer à l'avance un nouvel emploi après le cabinet ni de le faire examiner au regard des conflits d'intérêts. Depuis 2023 s'applique un code de déontologie fédéral pour tous les membres de cabinet, mais sans mécanisme de sanction. Le GRECO, l'organe anticorruption du Conseil de l'Europe, a attiré l'attention de la Belgique sur ce point en 2020 et a constaté en 2025 que la recommandation sur le pantouflage n'était toujours que partiellement mise en œuvre.

1C. Comparaison internationale

Différence essentielle : dans le modèle néerlandais et scandinave, ce sont des fonctionnaires professionnels qui font le travail de politique publique. Le ministre choisit la direction, l'administration élabore. En Belgique, ce sont des personnes nommées politiquement qui font le travail de politique publique et qui, en plus, pilotent les fonctionnaires. Une double concentration de pouvoir.

Les Pays-Bas comme modèle de référence :

• Chaque ministre ou secrétaire d'État a un conseiller politique, le Premier ministre et les Vice-Premiers ministres deux ; les porte-parole, la communication et le secrétariat sont des fonctionnaires qui restent quand le gouvernement change
• La préparation des politiques est assurée par des fonctionnaires, avec au sommet l'Algemene Bestuursdienst (ABD, corps néerlandais des hauts fonctionnaires) : créé en 1995, il représente fin 2025 2.087 fonctions de management, dont 103 dans le Topmanagementgroep
• Les hauts fonctionnaires sont nommés sur la base de la compétence, pas de la carte de parti
• La préférence politique des fonctionnaires reste privée
• Un spécialiste néerlandais de l'administration publique l'a résumé ainsi dans VRT NWS (2020) : « Nous avons beaucoup en commun, mais sur le plan politique, la frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe entre les Pays-Bas et la Flandre. »

Le Danemark comme référence d'efficience :

• Un ministre a en règle générale un « særlig rådgiver » (conseiller spécial) ; début 2026, il y en avait une quarantaine pour l'ensemble du gouvernement
• Les fonctionnaires sont les principaux conseillers politiques et travaillent par-delà les gouvernements
• La continuité et la mémoire institutionnelle sont garanties

1D. Problèmes et critiques

1. Particratie et pouvoir parallèle : les cabinets sont de facto le prolongement des sièges des partis. Ce sont eux qui déterminent la politique, pas le parlement ni l'administration. Les cabinets sont le cœur de la particratie belge. C'est là que la politique se fait, pas au parlement.

2. Affaiblissement de l'administration : des fonctionnaires ayant des décennies d'expérience sont systématiquement contournés. La motivation et la qualité du corps des fonctionnaires en souffrent. La promesse de Copernic de rompre avec cela n'a jamais été tenue.

3. Perte de savoir à chaque changement de gouvernement : toute l'expertise accumulée s'en va quand un cabinet tombe. Il n'y a pas de mémoire institutionnelle, pas de transmission, pas de continuité. Aux Pays-Bas et au Danemark, ce sont les fonctionnaires qui garantissent cette continuité.

4. Manque de transparence : les cabinets fédéraux ne relèvent de la loi sur la publicité de l'administration que depuis le 15 juillet 2024 ; depuis lors, les ministres fédéraux publient les noms et les fonctions de leurs membres de cabinet. Ce que font exactement les membres de cabinet et ce qu'ils coûtent reste difficile à établir. Les IKW se réunissent sans comptes rendus publics ni contrôle parlementaire.

5. Un pantouflage sans règles : des dizaines d'anciens membres de cabinet sont passés au secteur privé qu'ils régulaient, sans période de carence ni obligation de transparence. Le GRECO a critiqué la Belgique pour cela.

6. Coûts : environ 200 millions d'euros par an pour tous les niveaux (calcul pour 2018), environ 1 milliard d'euros par législature. Pour un système dont d'autres pays prouvent qu'il n'est pas nécessaire.

7. Des réformes ratées : la réforme Copernic (2000) et les promesses répétées de gouvernements successifs n'ont pas fondamentalement changé le système. Le système des cabinets survit à chaque réforme.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 6 des 9 principes obtiennent ❌ (échec), 3 obtiennent ⚠️ (partiel). C'est un des items les moins bien notés de tout l'audit. Les trois principes offrant le plus grand gain : Transparence, Orientation résultats et Éprouvé à l'étranger.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé. Le système des cabinets est fondamentalement transformé en un petit secrétariat politique par ministre, combiné à un Algemene Bestuursdienst (ABD) professionnel sur le modèle néerlandais.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Au maximum 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement, Premier ministre compris, à tous les niveaux (art. 40 et 43 §3 de la Constitution HART ; contre ± 40 en moyenne au fédéral, jusqu'à 64 dans les plus grands cabinets), uniquement pour la coordination politique :

   • 1 chef de cabinet
   • 1 porte-parole
   • 2 conseillers de fond
   • 1 contact parlementaire
   • tout autre soutien (secrétariat, planning) provient de l'administration

2. Au niveau fédéral, de ± 600 à 65 collaborateurs de cabinet au maximum (13 ministres × 5), pour l'ensemble des gouvernements, de ± 1.800 à 365 au maximum (73 membres du gouvernement × 5). Toute la préparation et l'exécution des politiques retourne à l'administration.

3. Création d'un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais :

   • Un pool de ± 1.500 hauts fonctionnaires professionnels
   • Nomination sur la compétence, pas sur la carte de parti (via l'Organe de nomination indépendant, voir l'audit Organe de nomination indépendant + ABD)
   • Préparation des politiques, projets de loi et évaluation par des fonctionnaires
   • Continuité garantie par-delà les changements de gouvernement

4. Un Bureau de coordination interministériel sous le Premier ministre remplace les groupes de travail intercabinets (IKW), sur le modèle du Cabinet Office britannique :

   • Un petit sommet politique avec un socle professionnel de fonctionnaires ; les groupes de travail sont présidés par un haut fonctionnaire, pas par un chef de cabinet
   • Procès-verbaux obligatoires et publics (après 3 mois)
   • Rapportage parlementaire par trimestre

5. Période de carence obligatoire de 3 ans pour les membres de cabinet qui passent au secteur privé dans un domaine où ils étaient compétents. Infraction : amende et récupération.

6. Registre de transparence : tous les membres de cabinet sont enregistrés publiquement avec leur nom, leur fonction, leur rémunération et leur employeur précédent. Publié chaque année.

Vers quel niveau : cela vaut pour tous les niveaux de pouvoir : le gouvernement fédéral et les douze gouvernements des entités fédérées (art. 40 et 43 §3 de la Constitution HART). L'Organe de nomination indépendant sélectionne les hauts fonctionnaires pour tous les pouvoirs publics, et l'ABD relève de sa chambre gouvernance (art. 38).

Modèle international : les Pays-Bas (ABD + petit secrétariat ministériel) avec des éléments du Danemark (personnel politique très limité) et de la Suède (Regeringskansliet intégré).

Économie estimée (estimation HART, tous niveaux confondus) :

• Coût de tous les cabinets : estimé à ± 200 M€/an (calcul VRT NWS pour 2018 ; les cabinets ont diminué depuis, il s'agit donc plutôt d'un plafond)
• Économie brute sur les cabinets : au plus environ 165 M€/an, de ± 1.800 à 2.000 à 365 collaborateurs politiques au maximum (5 par membre du gouvernement, 73 membres du gouvernement) : 200 × (1 − 365/2.000)
• Après la réforme : ± 60 à 70 M€/an (365 collaborateurs politiques au maximum + ABD et capacité de politique supplémentaire dans l'administration)
• Économie nette : ± 110 à 140 M€/an en régime de croisière, soit 550 à 700 M€ par législature de cinq ans
• L'ABD coûte de l'argent, mais remplace un travail en double des cabinets et de l'administration. Les fonctionnaires détachés retournent dans leur administration ; leur salaire n'est donc pas une économie.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : cadre légal : le maximum de cinq collaborateurs politiques par membre du gouvernement figure dans la Constitution HART (art. 40, pour les entités fédérées via l'art. 43 §3) ; une loi fédérale et le statut organique de chaque entité fédérée le précisent. Registre de transparence et période de carence immédiatement en vigueur. Création du noyau de l'ABD.
• Années 1-3 : l'ABD est opérationnel pendant deux à trois ans dans un projet pilote avec cinq SPF. Le Bureau de coordination interministériel remplace les IKW.
• Années 3-5 : ce n'est que lorsque la capacité de politique de l'administration est démontrablement constituée que tous les cabinets sont réduits progressivement à 5 collaborateurs politiques au maximum par membre du gouvernement.
• Année 5 et au-delà : évaluation et ajustement. Les entités fédérées suivent le même modèle.

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cabinets ministériels. Réformé 1.800 soldats de parti remplacés par des fonctionnaires professionnels. Au maximum 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement, 365 au total au maximum, un Algemene Bestuursdienst et de la transparence à chaque niveau.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Chaque ministre belge a un « cabinet » : une équipe de collaborateurs politiques qui prépare les politiques, négocie avec les autres partis et donne des instructions à l'administration. Le gouvernement fédéral comptait en 2025 594 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres, en moyenne environ 40 par ministre (en 2020 encore 838 pour 20 membres du gouvernement). Additionnez tous les gouvernements belges, fédéral, flamand, wallon, bruxellois, Communauté française et Communauté germanophone, et vous arrivez à environ 1.800 membres de cabinet. Coût : estimé à 200 millions d'euros par an, environ 1 milliard par législature.

Ce qui ne va pas

Le système des cabinets est le cœur de la particratie belge. Les membres de cabinet sont des nominations politiques : seul 1 sur 5 n'a pas de carte de parti, et ils arrivent et repartent avec le ministre. Cela crée quatre problèmes fondamentaux.

Premièrement : la perte de savoir. À chaque changement de gouvernement, toute l'expertise accumulée disparaît. Dossiers en cours, contacts, éclairages politiques. Tout s'en va. Dans des pays comme les Pays-Bas et le Danemark, ce sont les fonctionnaires qui garantissent la continuité. En Belgique, chaque gouvernement recommence.

Deuxièmement : l'évidement de l'administration. Les cabinets reprennent le travail que les fonctionnaires devraient faire. Ils donnent des instructions aux SPF, rédigent des projets de loi et négocient les politiques. Autant de tâches qui, aux Pays-Bas et en Allemagne, sont exécutées par des fonctionnaires professionnels. Le résultat : un corps de fonctionnaires démotivé, de moins en moins attractif pour les talents.

Troisièmement : un trou noir démocratique. La véritable législation n'est pas écrite au parlement, mais dans des « groupes de travail intercabinets » (IKW) : des réunions informelles entre membres de cabinet des partis de la majorité. Pas de comptes rendus publics, pas de contrôle public, pas de débat parlementaire. Le parlement se voit présenter un compromis tout fait et peut y apposer son cachet.

Quatrièmement : le pantouflage. En 2019, VRT NWS a documenté des dizaines de collaborateurs de cabinet passés à des entreprises du secteur qu'ils régulaient depuis leur cabinet. Il n'existe pas de règles contraignantes sur une période de carence. Le GRECO, l'organe anticorruption du Conseil de l'Europe, a interpellé la Belgique à ce sujet à plusieurs reprises.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, chaque ministre ou secrétaire d'État a un conseiller politique, le Premier ministre et les Vice-Premiers ministres deux. Les porte-parole et le secrétariat sont des fonctionnaires, qui restent quand le gouvernement change. Le véritable travail de politique publique est fait par des fonctionnaires, avec au sommet l'Algemene Bestuursdienst (ABD, corps néerlandais des hauts fonctionnaires) : fin 2025, plus de 2.000 fonctions de management, pourvues sur la compétence, pas sur la carte de parti. Ils travaillent par-delà les gouvernements et garantissent la continuité.

Le Danemark fonctionne de la même manière : un ministre a en règle générale un conseiller politique (« særlig rådgiver »), une quarantaine pour l'ensemble du gouvernement. Le reste est assuré par la fonction publique. Résultat : une meilleure continuité et une fraction du personnel politique.

La Suède travaille avec le Regeringskansliet : un appareil public intégré d'environ 4.800 collaborateurs, dont 215 nommés politiquement, ministres et secrétaires d'État compris (2025). Ministres, secrétaires d'État et fonctionnaires travaillent ensemble dans une seule organisation, avec une répartition claire des rôles.

Le système des cabinets est un héritage du 19e siècle, et en Europe il subsiste surtout en Belgique, en France et en Italie. Ailleurs, il a depuis longtemps été remplacé par quelque chose qui fonctionne mieux.

Ce que HART propose

HART réforme le système des cabinets en quatre étapes :

1. Au maximum 5 collaborateurs politiques par ministre, y compris pour le Premier ministre et dans les gouvernements des entités fédérées (art. 40 et 43 de la Constitution HART). Pas de flottes de chauffeurs, pas de soldats de parti. Uniquement un chef de cabinet, un porte-parole, quelques conseillers de fond et un contact parlementaire ; tout autre soutien provient de l'administration. Pour l'ensemble des gouvernements, nous passons d'environ 1.800 à 365 membres de cabinet au maximum.

2. Un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais. Un pool de ± 1.500 hauts fonctionnaires professionnels qui préparent les politiques, rédigent les projets de loi et réalisent les évaluations. Nomination sur la compétence via l'Organe de nomination indépendant. Continuité garantie. D'abord l'ABD monte en capacité pendant deux à trois ans dans cinq SPF, ce n'est qu'ensuite que les cabinets sont réduits.

3. Transparence et contrôle démocratique. Tous les membres de cabinet enregistrés publiquement (nom, fonction, rémunération). Un Bureau de coordination interministériel sous le Premier ministre remplace les IKW, avec des procès-verbaux obligatoires et un rapportage trimestriel au parlement.

4. Interdiction de pantouflage. Période de carence obligatoire de 3 ans pour les membres de cabinet qui passent dans un secteur pour lequel ils étaient compétents. Un code de déontologie contraignant.

Ce que cela rapporte

L'économie directe s'élève à environ 110 à 140 millions d'euros nets par an (brute, au plus environ 165 millions d'euros), soit 550 à 700 millions d'euros par législature. Mais le vrai gain est plus profond :

• Une meilleure législation : des fonctionnaires professionnels dotés d'une expertise de domaine et d'une mémoire institutionnelle écrivent de meilleures politiques que des personnes nommées politiquement qui changent à chaque gouvernement.
• Une démocratie plus forte : le parlement retrouve son rôle législatif quand la coordination devient transparente et que ce sont les fonctionnaires, et non les membres de cabinet, qui assurent la préparation technique.
• Un corps de fonctionnaires plus attractif : si les hauts fonctionnaires peuvent vraiment faire de la politique publique, les pouvoirs publics attirent à nouveau les talents.
• Moins de particratie : l'emprise des sièges des partis sur la gestion quotidienne est brisée.

Les Pays-Bas gouvernent un pays plus grand avec une fraction du personnel politique. Le Danemark le fait avec une quarantaine de conseillers. La Belgique le peut aussi, si elle a le courage politique de lâcher un système du 19e siècle.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)