Loterie Nationale : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Catégorie : Entreprises publiques Statut proposé : 🟠 Réformé : placer sous un régulateur indépendant, imposer la transparence

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Loterie Nationale (Nationale Loterij) est une société anonyme de droit public, créée sous sa forme actuelle par la loi du 19 avril 2002 portant rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale. Ses racines historiques remontent à 1934 (Loterie coloniale), devenue la Loterie Nationale en 1962.

Base juridique : loi du 19 avril 2002 (M.B. 4 mai 2002), complétée par le contrat de gestion entre l'État belge et la Loterie Nationale (le contrat de 2021, approuvé par l'AR du 13 septembre 2021, pour cinq ans et tacitement prolongé jusqu'à la conclusion d'un nouveau contrat).

Niveau de pouvoir : fédéral. La Loterie Nationale relève de la tutelle du ministre fédéral compétent pour la Loterie Nationale (selon le SPF Finances : le ministre des Finances) et du ministre du Budget.

Actionnaires : 100 % publics : l'État belge (78,72 %) et la Société fédérale de Participations et d'Investissement (SFPIM, 21,28 %).

Personnel : ±433 ETP (2024).

Siège : rue Belliard 25-33, 1040 Bruxelles (Etterbeek).

Chiffres clés 2024 :

• Chiffre d'affaires (total des mises) : 1,55 milliard d'euros (record, +4,4 % par rapport à 2023)
• Chiffre d'affaires 2025 : 1,666 milliard d'euros (nouveau record)
• Rente de monopole versée à l'État : 145 millions d'euros
• Subsides aux bonnes causes : 217,5 millions d'euros (montant de base de 200 millions d'euros du contrat de gestion plus 17,5 millions d'euros supplémentaires)
• Total vers l'État et la société : 362,5 millions d'euros (23 % du chiffre d'affaires)
• Gains versés aux joueurs : 1,057 milliard d'euros (68 % du chiffre d'affaires)
• Moments de jeu : 318,9 millions (record)
• Part numérique : 27 % des mises (412,8 M€, +14 %)
• Réseau de vente physique : 72 % des mises, via 6.727 points de vente (fin 2024) ; les librairies-journaux assurent 44 % du chiffre d'affaires total

Gouvernance :

• Conseil d'administration de 14 membres : 12 nommés par le Roi par arrêté délibéré en Conseil des ministres, 2 par la SFPIM
• Quatre comités du conseil : audit, rémunération, stratégie et subsides
• Comité de direction
• Haut Conseil d'éthique des jeux de loterie et de hasard
• Deux commissaires du gouvernement (au nom du ministre de tutelle et du ministre du Budget)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Organisation de loteries publiques (Lotto, EuroMillions, Joker+, Keno)
2. Organisation de billets à gratter (formules diverses)
3. Jeux de loterie en ligne via son propre site web et son application
4. Paris sportifs via la filiale Scooore, avec une licence de la Commission des jeux de hasard
5. Répartition de subsides à des projets sociétaux (sport, culture, recherche scientifique, lutte contre la pauvreté, coopération au développement)

Chevauchements et position particulière : La Loterie Nationale occupe une position unique et controversée dans le paysage belge des jeux de hasard. Ses jeux de loterie et ses billets à gratter ne relèvent pas de la loi sur les jeux de hasard ni de la Commission des jeux de hasard ; elle dispose de son propre cadre légal (loi de 2002). Seuls ses paris sportifs (Scooore) relèvent de la Commission des jeux de hasard. Cela signifie que, contrairement aux opérateurs privés, elle :

• N'est pas soumise à l'interdiction de principe de la publicité pour les jeux de hasard (instaurée pour les opérateurs privés par la loi du 18 février 2024)
• Ne doit pas appliquer d'âge minimum de 21 ans (privé : 21 ans pour tous les jeux de hasard, Loterie Nationale : 18 ans)
• Peut offrir des bonus (privé : interdits)
• N'a pas à vérifier ses joueurs dans EPIS, le registre d'exclusion de la Commission des jeux de hasard

Cour constitutionnelle, arrêt n° 165/2025 (11 décembre 2025) : La Cour constitutionnelle a jugé discriminatoire que les mesures de protection de la loi du 18 février 2024 (âge minimum de 21 ans, interdiction des bonus, interdiction de principe de la publicité) ne s'appliquent pas à certains jeux de loterie en ligne de la Loterie Nationale, parce qu'ils offrent une expérience de jeu similaire, voire identique, à celle des jeux de hasard en ligne. La Cour a donné au législateur jusqu'au 31 décembre 2026 au plus tard pour y remédier.

Cour constitutionnelle, arrêt n° 45/2026 (16 avril 2026) : La Cour a en outre jugé discriminatoire que les jeux de loterie en ligne de la Loterie Nationale ne soient pas soumis au contrôle EPIS préalable ni à l'âge minimum de 21 ans, avec le même délai (31 décembre 2026). Pour les jeux de loterie dans les points de vente physiques, la Cour a en revanche estimé justifiée l'absence de ce contrôle et de cette limite d'âge de 21 ans, compte tenu du risque d'addiction plus faible.

Indicateurs de performance : La Loterie Nationale publie un rapport annuel avec des chiffres financiers, et ses comptes sont contrôlés (notamment par la Cour des comptes), mais il n'existe pas de KPI publics sur l'efficacité de la prévention des assuétudes, sur l'impact sociétal des subsides ou sur l'analyse coût-bénéfice du monopole.

Qui est le « client » ?

• Les joueurs (les citoyens) : 318,9 millions de moments de jeu (2024)
• Les librairies-journaux et les points de vente : 6.727 points de vente physiques (fin 2024)
• Les organisations subsidiées : 1.857 projets soutenus (2024)
• L'État belge (comme bénéficiaire de la rente de monopole)

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Nederlandse Loterij

• Structure : société détenue par des acteurs publics : les actionnaires sont l'État (ministère des Finances) et une fondation de la fédération sportive NOC*NSF ; issue de la fusion de la Staatsloterij et de la Lotto en 2016
• Régulation : relève bel et bien de la Kansspelautoriteit (autorité de contrôle indépendante, créée en 2012), qui délivre les cinq licences de la Nederlandse Loterij, y compris les licences de monopole pour la Staatsloterij, la Lotto et les billets à gratter
• Chiffre d'affaires 2024 : 6,1 Mds € brut ; 724 M€ de chiffre d'affaires net
• Reversements : 203,6 M€ au sport et aux bonnes causes + 187 M€ de taxe sur les jeux de hasard
• Différence avec la Belgique : aux Pays-Bas, la loterie d'État est soumise à la même autorité de contrôle indépendante que les opérateurs privés. Il existe des conditions de concurrence équitables en matière de régulation.

Danemark : Danske Spil

• Structure : Danske Spil A/S est détenue à 80 % par l'État danois et à 20 % par deux fédérations sportives ; le monopole sur les loteries et les billets à gratter appartient à la filiale Danske Lotteri Spil A/S
• Régulation : sous la Spillemyndigheden (autorité danoise des jeux de hasard, créée en 2000), qui délivre la licence de monopole et en assure le contrôle
• Particularité : comme condition de la licence, raccordement obligatoire à SAFE (entrepôt de données vers lequel l'opérateur transmet en continu ses données de jeu) et contrôle de chaque joueur dans ROFUS (registre des joueurs auto-exclus)
• Différence avec la Belgique : même le monopole d'État est soumis au même régulateur indépendant. Le monitoring numérique est obligatoire et en temps réel.

Suède : Svenska Spel

• Structure : entreprise publique à 100 % ; après la re-régulation du marché des jeux de hasard le 1er janvier 2019, l'État conserve le droit exclusif sur les machines à sous et certaines loteries, comme les billets à gratter
• Régulation : sous la Spelinspektionen (autorité suédoise des jeux de hasard)
• Particularité : la Suède a ouvert le marché des jeux de hasard en 2019 mais a délibérément conservé le droit exclusif de l'État sur certaines loteries. Ce jeu d'État relève lui aussi du même contrôleur, même si la Cour des comptes suédoise (Riksrevisionen) a constaté en 2024 que ce contrôle était très limité ces dernières années.
• Différence avec la Belgique : conditions de concurrence équitables : Svenska Spel doit respecter les mêmes règles que les opérateurs privés en matière de paris sportifs.

Leçon centrale de la comparaison

Dans les trois pays de référence (Pays-Bas, Danemark, Suède) vaut le même principe : la loterie d'État relève du même régulateur indépendant des jeux de hasard que les opérateurs privés. La Belgique est l'exception, où la Loterie Nationale dispose de son propre régime légal, distinct de la Commission des jeux de hasard. La Cour constitutionnelle a qualifié en 2025 et en 2026 une partie des conséquences de discriminatoire (arrêts 165/2025 et 45/2026), mais la séparation structurelle subsiste.

1D. Problèmes et critiques

1. Pas de contrôle indépendant : les jeux de loterie de la Loterie Nationale ne relèvent pas de la Commission des jeux de hasard. Le contrôle passe par deux commissaires du gouvernement issus du même gouvernement qui perçoit les recettes. Un conflit d'intérêts classique.

2. Conditions de concurrence inégales : depuis la loi du 18 février 2024, les opérateurs privés sont soumis à des règles strictes en matière de publicité, de bonus et d'âge. La Loterie Nationale en reste exemptée. La Cour constitutionnelle a jugé cela discriminatoire pour certains jeux de loterie en ligne (arrêt 165/2025), ainsi que l'absence de contrôle EPIS pour les jeux de loterie en ligne (arrêt 45/2026).

3. Répartition opaque des subsides : la répartition de plus de 200 millions d'euros de subsides par an (217,5 millions d'euros en 2024, 240 millions d'euros en 2025) est fixée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, sur proposition du ministre compétent pour la Loterie Nationale. Le parlement n'en décide pas, et il n'existe aucune évaluation publique de ce que rapportent les subsides.

4. Les billets à gratter, produit à risque caché : les tickets à gratter et les jeux instantanés représentent 486 millions d'euros de chiffre d'affaires (2024), près d'un tiers du total. Le temps entre la mise et le résultat n'est que de quelques secondes. La Cour constitutionnelle a constaté, sur la base d'avis de la Commission des jeux de hasard, que certains jeux de loterie en ligne offrent une expérience de jeu similaire, voire identique, à celle des jeux de hasard en ligne. Pourtant, ils sont traités comme des produits à faible risque.

5. Pas de KPI publics ni d'évaluation indépendante : il n'existe aucune évaluation publique et indépendante de l'efficacité de la politique de prévention des assuétudes ou de l'impact sociétal des subsides.

6. Conseil d'administration nommé politiquement : 12 des 14 administrateurs sont nommés par le Roi par arrêté délibéré en Conseil des ministres ; les 2 autres par la SFPIM. Un processus politique sans comité de nomination indépendant.

7. Double casquette de l'État : l'État est à la fois propriétaire, régulateur (via sa propre loi) et bénéficiaire (rente de monopole). En outre, des représentants du ministre compétent pour la Loterie Nationale siègent à la Commission des jeux de hasard, qui contrôle les concurrents ; la Cour constitutionnelle a jugé cela constitutionnel (arrêt 153/2025), mais cela reste un problème de gouvernance. Dans tous les pays de référence, il est résolu par un régulateur indépendant.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser sur la transparence (principe 2), l'orientation résultats (principe 7) et une gouvernance éprouvée à l'étranger (principe 9). La Loterie Nationale fonctionne bien sur le plan financier, mais sa structure de gouvernance est dépassée et le contrôle n'est pas indépendant.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La Loterie Nationale subsiste comme entreprise publique fédérale, mais sa gouvernance et son contrôle sont fondamentalement réformés.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Sous la Commission des jeux de hasard : la Loterie Nationale est entièrement soumise au contrôle de la Commission des jeux de hasard (que HART transforme en une Autorité des jeux de hasard indépendante, voir l'audit de la Commission des jeux de hasard), comme tous les autres opérateurs de jeux de hasard. La loi de 2002 est adaptée pour donner à la Commission des jeux de hasard une compétence pleine et entière. Cela suit le modèle des Pays-Bas (Kansspelautoriteit), du Danemark (Spillemyndigheden) et de la Suède (Spelinspektionen).

2. Conseil d'administration indépendant : nomination via la chambre gouvernance de l'Organe de nomination indépendant (art. 38 de la Constitution HART), et non plus sur simple proposition politique.

3. KPI de résultats obligatoires : rapportage public annuel sur :

   • La prévalence de l'addiction au jeu parmi les joueurs
   • L'impact et l'efficacité de la prévention des assuétudes
   • Le retour sociétal des subsides (par catégorie)
   • Le benchmarking avec les loteries d'État européennes

4. Répartition transparente des subsides : tous les octrois de subsides sont publiés dans une base de données en ligne consultable, avec le montant, le bénéficiaire, les critères et l'évaluation. Sur le modèle de la Nederlandse Loterij, qui fonctionne avec un système de reversement transparent.

5. Monitoring numérique : raccordement obligatoire à un entrepôt de données central (sur le modèle danois SAFE) et contrôle obligatoire de chaque joueur dans le registre belge d'exclusion existant EPIS de la Commission des jeux de hasard (comme ROFUS au Danemark).

6. Conditions de concurrence équitables : toutes les règles qui s'appliquent aux opérateurs privés de jeux de hasard (publicité, âge, bonus, limites de jeu) s'appliquent à l'identique à la Loterie Nationale. Ce que la Cour constitutionnelle impose dans les arrêts 165/2025 et 45/2026 pour (certains) jeux de loterie en ligne vaut alors pour tous ses jeux, y compris les billets à gratter et les jeux dans les points de vente.

Niveau de pouvoir : reste fédéral.

Modèle international : hybride entre les Pays-Bas (régulateur indépendant), le Danemark (monitoring numérique SAFE/ROFUS) et la Suède (conditions de concurrence équitables après la libéralisation).

Impact estimé :

• Pas d'économie directe (la Loterie Nationale est rentable)
• Une meilleure protection des joueurs vulnérables grâce à un contrôle indépendant
• Une affectation plus transparente de plus de 200 M€/an de subsides
• Une concurrence plus loyale sur le marché des jeux de hasard
• Une gouvernance plus solide grâce à la séparation entre propriétaire et régulateur

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (0-12 mois) : adapter la loi de 2002, rendre la Commission des jeux de hasard compétente
• Phase 2 (12-24 mois) : monitoring numérique (équivalent SAFE/ROFUS) opérationnel
• Phase 3 (24-36 mois) : rapportage complet des résultats et base de données des subsides en ligne

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Loterie Nationale. Réformé La Loterie Nationale passe sous le contrôle de la Commission des jeux de hasard, comme tout autre opérateur de jeux de hasard. Une seule loi, un seul contrôleur, les mêmes règles pour tous.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Loterie Nationale est une entreprise publique qui a traité 1,55 milliard d'euros de mises en 2024 et 1,666 milliard d'euros en 2025. En 2024, elle a versé 145 millions d'euros de rente de monopole au Trésor et réparti 217,5 millions d'euros de subsides entre le sport, la culture, la recherche scientifique, la lutte contre la pauvreté et la coopération au développement. Elle emploie quelque 433 équivalents temps plein (2024).

La particularité : les jeux de loterie et les billets à gratter de la Loterie Nationale ne relèvent pas de la Commission des jeux de hasard ; elle dispose de son propre cadre légal (loi du 19 avril 2002). Le contrôle relève du ministre de tutelle et du ministre du Budget, via deux commissaires du gouvernement : le même gouvernement qui perçoit la rente de monopole.

Ce qui ne va pas

La Loterie Nationale opère dans une bulle réglementaire. Depuis la loi du 18 février 2024, les opérateurs privés ne peuvent en principe plus faire de publicité, ni offrir de bonus, ni admettre de joueurs de moins de 21 ans. La Loterie Nationale, elle, le peut : elle fait de la publicité et ses jeux sont accessibles dès 18 ans. En décembre 2025, la Cour constitutionnelle (arrêt 165/2025) a jugé que cela est discriminatoire pour certains jeux de loterie en ligne, parce qu'ils offrent la même expérience de jeu que les jeux de hasard en ligne. En avril 2026 (arrêt 45/2026), elle a jugé la même chose à propos de l'absence de contrôle EPIS pour les jeux de loterie en ligne. Elle a chaque fois donné au législateur jusqu'au 31 décembre 2026 au plus tard pour y remédier.

Mais le problème structurel va plus loin que les règles de publicité. L'État est à la fois propriétaire de la Loterie Nationale, bénéficiaire de ses recettes et responsable de sa régulation. C'est comme si un club de football était à la fois joueur, arbitre et propriétaire du stade. Dans aucun des trois pays de référence ci-dessous, cette construction n'existe.

Entre-temps, plus de 200 millions d'euros de subsides sont répartis chaque année (240 millions d'euros en 2025). Le gouvernement fixe cette répartition par arrêté royal, sur proposition du ministre compétent ; le parlement n'en décide pas. Il n'existe pas de KPI publics sur la prévention de l'addiction au jeu. Il n'existe aucune évaluation indépendante de l'impact sociétal.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, la Nederlandse Loterij (également en mains publiques) relève de la Kansspelautoriteit, la même autorité de contrôle indépendante que pour les opérateurs privés. Celle-ci délivre aussi ses licences de monopole. Au Danemark, la loterie d'État Danske Lotteri Spil est obligatoirement raccordée, pour sa licence, à SAFE, un entrepôt de données vers lequel elle transmet en continu toutes ses données de jeu, de sorte que l'autorité des jeux de hasard Spillemyndigheden y a un accès direct. Il existe en outre ROFUS, un registre national dans lequel les joueurs peuvent se faire exclure ; chaque opérateur doit y vérifier ses joueurs, loterie d'État comprise. La Suède a ouvert le marché des jeux de hasard en 2019 mais a conservé le droit exclusif de l'État sur certaines loteries. La différence cruciale : Svenska Spel relève du même régulateur (Spelinspektionen) que tous les opérateurs privés.

Le schéma est clair : dans les trois pays, le monopole d'État a été maintenu, mais le contrôle a été rendu indépendant.

Ce que HART propose

1. La Loterie Nationale passe entièrement sous le contrôle de la Commission des jeux de hasard, que HART transforme en une Autorité des jeux de hasard indépendante. Une seule loi, un seul régulateur pour tous les jeux de hasard en Belgique. La loi de 2002 est adaptée à cette fin.

2. Le conseil d'administration est nommé via l'Organe de nomination indépendant, et non plus sur simple proposition politique.

3. Tous les octrois de subsides sont publiés dans une base de données en ligne consultable. Montant, bénéficiaire, critères, évaluation. Chaque citoyen peut voir où vont les plus de 200 millions d'euros par an.

4. Des KPI de résultats obligatoires sont instaurés : prévalence de l'addiction au jeu, efficacité de la prévention, retour sociétal des subsides. Rapportés chaque année, évalués de façon indépendante.

5. Sur le modèle danois : un entrepôt de données central pour un monitoring en temps réel, et un contrôle obligatoire de chaque joueur dans le registre d'exclusion existant EPIS de la Commission des jeux de hasard.

Ce que cela rapporte

Ce n'est pas une opération d'économies. La Loterie Nationale est rentable et a fait revenir 362,5 millions d'euros à l'État et à la société en 2024. Il s'agit d'une meilleure gouvernance.

• Un contrôle indépendant au lieu d'une autorégulation par le propriétaire
• De la transparence sur plus de 200 millions d'euros de subsides par an
• Une meilleure protection des joueurs vulnérables grâce aux mêmes règles que pour les opérateurs privés
• Une concurrence loyale sur le marché des jeux de hasard. Fini la position privilégiée de l'entreprise publique
• Un contrôle démocratique qui fonctionne réellement, avec des KPI publics et une évaluation indépendante

Trois pays qui nous ressemblent, les Pays-Bas, le Danemark et la Suède, l'ont déjà tous fait. La Cour constitutionnelle a déjà indiqué la direction. HART veut ancrer structurellement cette direction.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)