Minaraad (conseil flamand de l'environnement et de la nature) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : conseils consultatifs flamands Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion en un Omgevingsraad, plus léger et plus indépendant

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen (Minaraad), le conseil flamand de l'environnement et de la nature, est un conseil consultatif stratégique au sein du domaine politique Omgeving (environnement et aménagement du territoire) de l'autorité flamande. Le conseil rend, d'initiative ou à la demande du Gouvernement flamand ou du Parlement flamand, des avis sur la politique environnementale et sur le volet environnemental du développement durable.

Données clés :

• Créé : 1991 ; recréé comme conseil consultatif stratégique par le décret du 30 avril 2004 ; personnalité juridique depuis le 1er juin 2009
• Base juridique : décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement (DABM), dans lequel le décret de création du 30 avril 2004 a inscrit le Minaraad ; les règles générales applicables aux conseils consultatifs stratégiques figurent dans le Bestuursdecreet du 7 décembre 2018, qui a remplacé le décret-cadre du 18 juillet 2003
• Niveau de pouvoir : Communauté/Région flamande
• Implantation : Herman Teirlinckgebouw, avenue du Port 88, Bruxelles (depuis 2017 ; auparavant Anderlecht)
• Composition : 24 membres du conseil disposant du droit de vote, dont 20 avec un suppléant
• Secrétariat : en moyenne neuf membres du personnel (2025) : un secrétaire, des conseillers de contenu par domaine politique, un juriste et du personnel d'appui
• Subvention de fonctionnement : 1,42 million d'euros (2025 ; 1,34 million d'euros en 2024) ; les frais de personnel absorbent environ 89 % de l'ensemble des recettes
• Tutelle : organe consultatif indépendant doté d'une gestion journalière ; le Gouvernement flamand nomme les membres pour quatre ans

Composition en détail :

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Rendre des avis : à la demande du Gouvernement flamand ou du Parlement flamand, ou d'initiative, rendre des avis sur la politique de l'environnement, de la nature et de la durabilité
2. Forum : organiser le dialogue entre les organisations environnementales, les partenaires socio-économiques, les administrations locales et les scientifiques
3. Étude et connaissance : recherche propre et développement de connaissances à l'appui des avis

Méthode de travail :

• Séances plénières du conseil, préparées par une gestion journalière et six groupes de travail thématiques
• Programme pluriannuel glissant (2025-2029), complété par un programme annuel
• Les avis ne sont pas contraignants : le gouvernement n'est pas tenu de les suivre

Focale thématique (groupes de travail et programme pluriannuel 2025-2029) :

• Climat et énergie
• Matériaux et économie circulaire
• Eau et espace
• Air et nuisances
• Biodiversité et écosystèmes
• Réglementation et gouvernance

Performances :

• En 2025, le Minaraad a adopté 24 avis (22 sur demande, 2 d'initiative), à peu près la moyenne des années précédentes ; 20 d'entre eux étaient des avis de consensus
• Une partie des demandes d'avis est adressée simultanément à plusieurs conseils (SERV, SALV, SARO), de sorte que le Minaraad rend souvent un avis conjointement avec un autre conseil
• Le rapport annuel décrit lui-même la résonance de chaque avis, mais il n'existe aucune mesure indépendante et systématique du taux de suivi
• Les avis sont généralement de haut niveau technique mais atteignent rarement le grand public

Chevauchements avec d'autres institutions :

• SARO (Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, conseil consultatif stratégique de l'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier) : chevauchement sur la politique de l'environnement et de l'aménagement
• SERV : chevauchement sur la dimension socio-économique de la politique environnementale
• SALV : chevauchement sur les interfaces agriculture et nature
• Departement Omgeving : le département effectue lui aussi un travail de préparation des politiques
• VLOR : interfaces en matière d'éducation à l'environnement

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)

Le modèle néerlandais est le point de référence le plus pertinent :

• Fusion en 2012 : le Rli est né de la fusion de quatre conseils consultatifs : le Raad voor het Landelijk Gebied, le Raad voor Verkeer en Waterstaat, le VROM-raad et l'Adviesraad Gevaarlijke Stoffen
• Composition : 12 membres du conseil, y compris le président et deux membres de l'Evaluatiecommissie Omgevingswet (commission d'évaluation de la loi néerlandaise sur l'environnement et l'aménagement du territoire), plus 3 membres juniors ; les membres sont nommés par arrêté royal pour quatre ans, sur la base de leur expertise et de leur vaste connaissance et expérience de la société, et non comme représentants d'une organisation ; ils viennent de l'administration publique, des entreprises et de la science
• Personnel : un bureau d'appui d'une petite trentaine de collaborateurs (2026)
• Champ : large : logement, aménagement du territoire, environnement, climat, eau, agriculture, nature, alimentation, circulation et transports, développement économique territorial, infrastructure énergétique et sécurité externe
• Méthode de travail : avis indépendants et stratégiques, sollicités comme non sollicités
• Cycle d'évaluation : tous les quatre ans (Kaderwet adviescolleges)

Différence cruciale : le Rli est composé d'experts indépendants, pas de représentants d'intérêts. Cela fait des avis moins un compromis entre parties prenantes et davantage une analyse indépendante.

Allemagne : Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU)

• Composition : 7 professeurs d'université de disciplines différentes
• Nomination : par le ministère fédéral de l'Environnement, sur la base d'une décision du cabinet
• Mandat : 4 ans, renouvelable
• Production : un rapport environnemental tous les quatre ans + des rapports spéciaux + des prises de position
• Secrétariat : un bureau à Berlin dirigé par un secrétaire général, sous la tutelle administrative de l'Umweltbundesamt
• Caractéristique essentielle : totalement indépendant, purement scientifique, sans représentation d'intérêts

Différence cruciale : extrêmement léger (7 membres) mais doté d'une très haute autorité scientifique. Ce n'est pas un organe de négociation. C'est un avis purement fondé sur la science.

Danemark et Suède

Les pays scandinaves n'ont pas d'organe de concertation de groupes d'intérêts comparable au Minaraad. La politique environnementale est préparée par des agences publiques (comme le Naturvårdsverket suédois) et évaluée par de petits conseils d'experts indépendants dotés d'une base légale :

• Danemark : le Klimarådet, créé sur la base de la loi sur le climat de 2014, avec un président et six experts, soutenus par un secrétariat d'une vingtaine de spécialistes
• Suède : le Klimatpolitiska rådet, depuis le 1er janvier 2018 un organe d'experts interdisciplinaire indépendant qui vérifie si la politique du gouvernement atteint les objectifs climatiques

Cela reflète le modèle scandinave : pas de tables de négociation permanentes, mais une évaluation scientifique indépendante dans le processus politique lui-même.

Suisse

La Suisse n'a pas d'organe consultatif environnemental large au niveau fédéral. Le Bundesamt für Umwelt (BAFU) combine l'exécution et la préparation des politiques. Il est complété par de petites commissions extraparlementaires spécialisées d'experts (comme l'EKL pour la qualité de l'air et l'ENHK pour la protection de la nature et du paysage), que le Conseil fédéral recompose tous les quatre ans et dont il réévalue l'utilité.

1D. Problèmes et critiques

1. Chevauchement et morcellement La Flandre compte huit conseils consultatifs stratégiques (SERV, qui abrite le Conseil de la mobilité (MORA), le SALV et le Conseil flamand du bien-être, de la santé publique et de la famille ; à côté VLOR, Minaraad, SARO et SARC) plus des dizaines d'autres organes consultatifs. Le chevauchement entre le Minaraad et le SARO est le plus important. Les deux rendent des avis sur le domaine politique Omgeving, qui forme déjà depuis 2017 un seul département intégré. Ils sont installés dans le même bâtiment, reçoivent souvent les mêmes demandes d'avis et au SARO siègent même des représentants proposés par les organisations environnementales et de l'espace ouvert du Minaraad.

2. Représentation d'intérêts contre indépendance Contrairement au modèle néerlandais (Rli) et au modèle allemand (SRU), le Minaraad est un organe de concertation dans lequel des groupes d'intérêts (organisations environnementales, organisations patronales, syndicats) négocient entre eux. Cela conduit à :

• Des avis de compromis qui manquent parfois de tranchant
• Des avis qui reflètent la position de la partie prenante la plus forte
• Une analyse scientifique moins indépendante

3. Caractère non contraignant Les avis ne sont pas contraignants et ne sont pas suivis de manière systématique. Il n'existe pas de véritable mécanisme de « comply or explain » : le Bestuursdecreet demande seulement au Gouvernement flamand de donner au conseil « des clarifications et des explications » sur la suite réservée aux avis obligatoires, sans délai et sans réponse publique. Le gouvernement peut donc écarter des avis sans en rendre compte publiquement.

4. Visibilité limitée Le Minaraad est totalement inconnu du citoyen ordinaire. Les avis sont publiés sur un site propre mais atteignent rarement l'opinion publique ou le débat parlementaire.

5. Fusionner pour économiser, pas pour mieux travailler Les fusions et intégrations de conseils consultatifs dans le SERV sont surtout utilisées comme instrument d'économie, et non à partir d'une vision d'un meilleur avis. Le risque : une perte d'expertise spécialisée, des avis de consensus plus vagues et moins de participation, sans que le fonctionnement lui-même s'améliore.

6. Réformes lentes Une fusion du Minaraad et du SARO en un Omgevingsraad était déjà préparée en 2018 (le Minaraad a rendu un avis à ce sujet le 25 octobre 2018), mais elle n'a pas abouti. Les membres du SARO ont été nommés en 2011 et leur mandat a été prolongé en 2015 « dans l'attente de la création de l'Omgevingsraad » ; en 2025, cette composition prolongée, avec quelques remplacements, était toujours en vigueur. Cela illustre la lenteur institutionnelle.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le gain le plus important peut être obtenu sur la simplicité (fusion des conseils qui se chevauchent), l'orientation résultats (impact mesurable) et l'éprouvé à l'étranger (passage au modèle expert). Le Minaraad fonctionne au bon niveau de pouvoir mais il est trop complexe, trop peu orienté résultats et suit un modèle dépassé.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : le Minaraad n'est pas supprimé mais organisé de manière fondamentalement différente, comme composante d'un nouvel Omgevingsraad.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fusion Minaraad + SARO → Omgevingsraad Les deux conseils consultatifs du domaine politique Omgeving sont regroupés en un seul Omgevingsraad. Un domaine, un conseil.

2. De la représentation d'intérêts au modèle expert (modèle néerlandais/allemand) Le nouvel Omgevingsraad se compose de 10-12 experts indépendants nommés sur la base de leur expertise, et non de représentants de groupes d'intérêts. Exactement comme le Rli néerlandais et le SRU allemand. Les parties prenantes sont entendues via des auditions et des consultations, mais ne décident pas du contenu des avis.

3. Comply or explain Les gouvernements des entités fédérées flamandes doivent réagir publiquement et par écrit à chaque avis dans les trente jours (art. 41 §3 de la Constitution HART) : soit le reprendre, soit expliquer de manière argumentée pourquoi il ne le fait pas. La Cour des comptes évalue le conseil de manière externe tous les quatre ans. Cela rend la fonction consultative orientée résultats.

4. Tableau de bord public Un tableau de bord en ligne montre, pour chaque avis : le sujet, les recommandations, la réaction du gouvernement et la décision politique finale. De la transparence pour le citoyen.

5. Équipe de contenu propre, back-office partagé, pas d'intégration au SERV L'Omgevingsraad conserve sa propre équipe de contenu, compacte. Les services d'appui (RH, IT, finances) vont vers le back-office partagé des conseils consultatifs stratégiques flamands auprès du SERV. Une intégration complète dans le SERV dilue l'expertise en matière d'environnement et de nature et crée une mégastructure qui accroît la bureaucratie au lieu de la réduire.

Vers quel niveau : les entités fédérées flamandes. L'environnement et la nature sont une compétence concurrente : la fédération transpose le droit de l'UE dans un cadre, les entités fédérées l'exécutent (art. 28 de la Constitution HART).

Modèle international : hybride du modèle néerlandais Rli (champ large, experts indépendants, avis intégré) et du modèle allemand SRU (autorité scientifique, structure légère).

Économie estimée :

• Le regroupement Minaraad + SARO économise un président, un secrétaire, une structure de conseil et les doubles réunions de groupes de travail parallèles
• Estimation : 0,1 à 0,2 million d'euros par an. La marge est faible : le Minaraad a reçu en 2025 une subvention de fonctionnement de 1,42 million d'euros, les frais de personnel absorbant environ 89 % de l'ensemble des recettes, et le secrétariat du SARO compte deux collaborateurs. L'équipe de contenu reste nécessaire. Le gain sur les services d'appui compte dans le back-office partagé de tous les conseils consultatifs flamands (voir l'audit du SERV) et non ici.
• Plus important que l'économie : une meilleure qualité grâce à l'indépendance et à la mesure des résultats

Trajet de mise en œuvre :

• Modification décrétale nécessaire (modification du DABM, dans lequel le Minaraad est inscrit, et du décret SARO)
• Nouvel Omgevingsraad opérationnel au cours de la première législature
• Période de transition : les membres actuels du conseil achèvent leur mandat, les nouvelles nominations suivent le modèle expert

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Minaraad (conseil de l'environnement et de la nature) : Réformé Le Minaraad et le SARO fusionnent en un seul Omgevingsraad composé d'experts indépendants au lieu de représentants d'intérêts. Un domaine, un conseil, et le gouvernement doit expliquer pourquoi il ne suit pas un avis.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Minaraad est le conseil consultatif stratégique de l'environnement et de la nature en Flandre. Le conseil compte 24 membres disposant du droit de vote : des représentants d'organisations environnementales, d'employeurs, de syndicats, de l'agriculture, de consommateurs et de familles et d'administrations locales, complétés par quatre experts indépendants. Un secrétariat de neuf collaborateurs soutient le conseil. Le Minaraad seul a reçu en 2025 une subvention de fonctionnement de 1,42 million d'euros. Il existe en outre un conseil consultatif distinct pour l'aménagement du territoire et le patrimoine immobilier (SARO), avec encore 20 membres, alors que les deux relèvent déjà depuis 2017 du même domaine politique Omgeving.

Ce qui ne va pas

Le principal problème n'est pas l'existence de conseils consultatifs ; un bon avis est essentiel. Le problème, c'est la manière dont ils fonctionnent. Le Minaraad est un organe de négociation : les organisations environnementales et les organisations patronales y cherchent ensemble un compromis. Cela sonne bien, mais le résultat, ce sont souvent des avis vagues qui ne font mal à personne et ne font avancer personne. Aux Pays-Bas et en Allemagne, des conseils comparables travaillent avec des experts indépendants qui disent ce qu'ils pensent, sans tenir compte d'une base à ménager.

De plus, les avis ne sont pas contraignants et le gouvernement n'a jamais à expliquer publiquement pourquoi il écarte un avis : pour les avis obligatoires, il ne donne au conseil que « des clarifications et des explications », sans délai. Personne ne mesure de manière indépendante combien d'avis débouchent effectivement sur des politiques. Le Flamand moyen n'a jamais entendu parler du Minaraad. Et c'est révélateur pour un organe censé créer « une adhésion à la politique environnementale ».

Et puis il y a le chevauchement. Le Minaraad rend des avis sur l'environnement, le SARO sur l'aménagement du territoire, le SALV sur l'agriculture, le SERV sur les thèmes socio-économiques. Mais tous ces domaines sont liés. Le résultat : des réunions parallèles sur les mêmes dossiers, avec en grande partie les mêmes organisations. Au SARO siègent même des représentants proposés par les organisations environnementales et de l'espace ouvert du Minaraad.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont fusionné en 2012 quatre conseils consultatifs en un seul Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). Celui-ci ne compte que 12 membres et un bureau d'appui d'une petite trentaine de collaborateurs, mais il couvre un domaine bien plus large que le Minaraad et le SARO réunis : logement, aménagement du territoire, environnement, climat, eau, nature, agriculture, alimentation, circulation et transports et infrastructure énergétique. Les membres sont nommés sur la base de leur expertise, pas comme représentants d'une base. La conséquence : des avis indépendants au lieu de textes de compromis.

L'Allemagne va encore plus loin. Le Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) se compose de seulement 7 professeurs d'université qui publient tous les quatre ans un grand rapport environnemental, plus des rapports spéciaux intermédiaires. Totalement indépendants, sans représentation d'intérêts. Le résultat : des avis d'une haute autorité scientifique, pris au sérieux dans le débat politique.

Ce que HART propose

1. Fusion du Minaraad et du SARO en un seul Omgevingsraad. Un domaine politique, un conseil consultatif. Plus de structures parallèles.

2. Des experts indépendants, pas des représentants d'intérêts. Le nouveau conseil compte 10-12 experts nommés sur la base de leur expertise scientifique. Les parties prenantes sont entendues via des auditions et des consultations ouvertes, mais elles n'écrivent plus les avis.

3. Comply or explain. Les gouvernements des entités fédérées flamandes réagissent dans les trente jours (art. 41 §3 de la Constitution HART), publiquement et par écrit, à chaque avis : le reprendre ou expliquer de manière argumentée pourquoi ils ne le font pas. La Cour des comptes évalue le conseil tous les quatre ans. Plus aucun avis ne finit dans un tiroir.

4. Tableau de bord public. Un outil en ligne montre, pour chaque avis, ce qui a été recommandé, comment le gouvernement a réagi et ce qu'est devenue la politique finale. Transparence totale.

5. Équipe de contenu compacte, back-office partagé. L'Omgevingsraad conserve sa propre équipe de contenu dotée d'une capacité de recherche. RH, IT et finances vont vers le back-office partagé des conseils consultatifs flamands. Pas d'intégration au SERV.

Ce que cela rapporte

• De meilleurs avis : des experts indépendants livrent des analyses plus tranchantes que des textes de compromis entre groupes d'intérêts.
• Plus d'impact : grâce au comply or explain, les avis sont pris au sérieux dans le processus politique.
• Transparence : les citoyens voient pour la première fois comment leurs pouvoirs publics traitent un avis scientifique.
• Économie : 0,1 à 0,2 million d'euros par an grâce à un conseil au lieu de deux (un président, un secrétaire, une série de groupes de travail).
• Simplicité : de 2 conseils consultatifs qui se chevauchent à 1 Omgevingsraad intégré.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)