Premier ministre + Conseil des ministres : audit

Date : 2026-03-28 Ligne : Premier ministre + Conseil des ministres. 15 ministres au maximum Catégorie : Gouvernement fédéral Statut : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil des ministres (Ministerraad) est l'organe exécutif suprême de l'autorité fédérale belge. La base juridique est fixée dans la Constitution belge, en particulier son article 99, qui pose deux règles cruciales :

1. Maximum 15 ministres au Conseil des ministres (Premier ministre compris).
2. Parité linguistique : autant de ministres néerlandophones que francophones, avec une exception possible pour le Premier ministre.

Les secrétaires d'État font partie du gouvernement fédéral, mais pas du Conseil des ministres (article 104). Leur nombre n'est pas limité par la Constitution.

Historique :

• Le système de la parité linguistique a été introduit lors de la révision de la Constitution de 1970, dans le cadre de la première réforme de l'État.
• La limite de 15 ministres a été introduite lors de la révision de la Constitution de 1993 (accord de la Saint-Michel).
• Avant 1993, le Conseil des ministres pouvait être nettement plus grand. Le gouvernement national entré en fonction en mai 1988 comptait par exemple 19 ministres (Premier ministre compris) et 13 secrétaires d'État.

Composition du gouvernement fédéral qui a prêté serment le 3 février 2025 :

• 15 ministres, aucun secrétaire d'État
• Coalition de 5 partis
• 8 néerlandophones, dont le Premier ministre, et 7 francophones
• 5 vice-Premiers ministres

Cabinets ministériels : Outre les ministres eux-mêmes, chaque ministre dispose d'un cabinet ministériel : une équipe de collaborateurs politiques qui prépare, négocie et coordonne les propositions de politique. C'est un système belge, en réalité français, qui n'existe pas dans la plupart des pays d'Europe du Nord.

• 2020 : 838 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres et 5 secrétaires d'État (en moyenne ±42 par cabinet)
• 2025 : 594 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres, sans secrétaires d'État (en moyenne ±40 par cabinet)
• Taille des cabinets en 2025 : de 25 à 64 collaborateurs ; les plus grands cabinets comptent 51 à 64 membres
• Coût annuel total de tous les cabinets belges (2018) : 197,64 millions d'euros, estimé à 200 millions d'euros par an
• Au niveau fédéral seul : 86,78 millions d'euros par an (2018, lorsque les cabinets fédéraux étaient plus grands)
• Sur une législature complète de cinq ans, tous gouvernements confondus : près de 1 milliard d'euros

Profil des collaborateurs de cabinet (enquête auprès des membres de cabinet des gouvernements fédéral et régionaux, législature 2014-2019, VRT NWS, 2020) : seul 1 sur 5 n'a pas de carte de parti, plus de la moitié sont bénévoles dans le parti du ministre, 66 % ont un diplôme universitaire, un tiers a plus de dix ans d'expérience dans les pouvoirs publics. Seul un sixième a plus de dix ans d'expérience dans le secteur privé.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales du Conseil des ministres :

• Délibérer sur les projets de loi et les arrêtés royaux
• Décisions budgétaires
• Nominations à de hautes fonctions
• Coordination entre les ministres et les domaines politiques
• Participation au Comité de concertation avec les entités fédérées

Missions principales des cabinets ministériels :

• Préparation des politiques (dans la plupart des pays, une tâche de fonctionnaires)
• Négociations politiques entre partenaires de la coalition
• Contacts avec le parlement, la presse et le parti
• Surveillance de l'administration

Problèmes en pratique :

• Particratie : les cabinets sont de facto le prolongement des sièges des partis. Ils pilotent l'administration au lieu de l'inverse.
• Perte de savoir : à chaque changement de gouvernement, tous les membres de cabinet s'en vont. L'expertise accumulée disparaît. Des fonctionnaires qui travaillent 20 à 30 ans garantiraient la continuité.
• Double travail : les cabinets font le travail que l'administration (les SPF) devrait faire, ce qui mine le corps des fonctionnaires.
• Transparence : les cabinets fédéraux ne relèvent de la publicité de l'administration que depuis le 15 juillet 2024 (loi du 12 mai 2024) ; depuis, les ministres fédéraux publient les noms et les fonctions de leurs membres de cabinet. Ce que font exactement les membres de cabinet et ce qu'ils coûtent reste difficile à savoir.

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas, le modèle de référence le plus pertinent :

• Les ministres sont soutenus par des fonctionnaires, pas par des cabinets politiques.
• Chaque ministre ou secrétaire d'État a un conseiller politique, le Premier ministre et les vice-Premiers ministres deux. Les porte-parole, la communication et le secrétariat sont des fonctionnaires, qui restent quand le gouvernement change.
• Au sommet de la préparation administrative des politiques se trouve l'Algemene Bestuursdienst (ABD) : depuis 1995, un corps professionnel de hauts fonctionnaires, qui représentait fin 2025 2.087 fonctions de management.
• Un spécialiste néerlandais de l'administration publique le formulait ainsi dans VRT NWS (2020) : « Sur le plan politique, la frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe entre les Pays-Bas et la Flandre. »

La Suède, le Regeringskansliet :

• Tous les ministères sont regroupés dans une seule organisation : le Regeringskansliet (en moyenne 4.848 collaborateurs en 2025).
• Parmi eux, 215 sont nommés politiquement, ministres et secrétaires d'État compris. Les autres sont des fonctionnaires professionnels.
• Séparation stricte entre la politique et l'exécution (les agences sont indépendantes).

La Suisse, le modèle collégial :

• Seuls 7 ministres (Bundesräte) gouvernent tout le pays.
• Pas de Premier ministre. La présidence tourne chaque année.
• Les décisions sont prises collégialement. Les ministres défendent publiquement toutes les décisions, même s'ils ont personnellement voté autrement.
• Extrêmement efficient : 9,1 millions d'habitants (fin 2025), 7 ministres, 4 langues.

1D. Problèmes et critiques

1. Record du monde sans gouvernement : après les élections du 13 juin 2010, il a fallu 541 jours avant qu'un nouveau gouvernement fédéral prête serment (6 décembre 2011), un Guinness World Record. La formation après les élections de 2019 a duré 494 jours, celle après les élections de 2024 239 jours.

2. Audit de la Cour des comptes sur les cabinets : la Cour des comptes a examiné la réduction des cabinets du Gouvernement flamand et a constaté en 2011 que le cadre du personnel avait diminué de plus d'un tiers depuis 2008, mais que cette baisse concernait surtout le personnel d'exécution et d'appui, moins les membres du personnel d'encadrement eux-mêmes.

3. Détachements : en 2023, le gouvernement fédéral a annoncé un projet de loi interdisant les détachements d'entreprises publiques cotées en Bourse comme bpost et Proximus vers les cabinets ministériels, après la controverse sur des collaborateurs de cabinet qui figuraient sur la liste de paie de bpost. Les entreprises publiques non cotées, comme la SNCB, n'y sont pas soumises.

4. Évaluation de l'OCDE : la Belgique se situe sous la moyenne de l'OCDE pour le Digital Government Index : 0,54 contre 0,61 (édition 2023) et 0,61 contre 0,70 (édition 2025). La confiance dans le gouvernement fédéral (47 % en 2023) est supérieure à la moyenne de l'OCDE (39 %), mais l'efficacité des politiques est freinée par la complexité de la structure de gouvernance.

5. Nombre total de ministres en Belgique : tous les gouvernements belges réunis (fédéral + flamand + wallon + bruxellois + FWB + Communauté germanophone) comptent 50 ministres et secrétaires d'État (2026) pour un pays de 11,9 millions d'habitants. À titre de comparaison : l'Allemagne a un chancelier et 17 ministres pour 83,5 millions d'habitants.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 4 × ⚠️, 5 × ❌

Le gain le plus important est à réaliser sur la transparence (rendre les cabinets publics ou les supprimer), l'orientation résultats (des KPI pour les politiques) et les modèles éprouvés à l'étranger (passage au modèle néerlandais et scandinave, sans cabinets).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé. Le Conseil des ministres subsiste comme organe exécutif suprême, mais il est organisé sur des bases fondamentalement différentes.

3B. Proposition concrète

1. Un Conseil des ministres plus petit : 13 ministres au maximum, le Premier ministre compris

• La Constitution HART le fixe : le gouvernement fédéral compte au maximum treize ministres, le Premier ministre compris, et il n'y a pas de secrétaires d'État (art. 39 §1).
• Grâce au redéploiement des compétences dans le modèle HART (douze entités fédérées, compétences concurrentes), il y a moins de compétences fédérales et donc besoin de moins de ministres.
• Pas de parité linguistique : les régions linguistiques et les parties du pays sont représentées de manière appropriée au sein du gouvernement (art. 39 §3), comme au Conseil fédéral suisse.

2. Suppression des cabinets ministériels. Modèle néerlandais

• La préparation des politiques devient la tâche de fonctionnaires professionnels, pas de personnes nommées politiquement.
• Chaque ministre, le Premier ministre compris, conserve un petit secrétariat politique de 5 personnes au maximum (art. 40 de la Constitution HART) : chef de cabinet, porte-parole, conseiller parlementaire et deux conseillers politiques. Au niveau fédéral, on passe de 594 collaborateurs de cabinet (2025) à 65 au maximum (13 ministres × 5).
• Création d'un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais, sous la chambre gouvernance de l'Organe de nomination indépendant, qui sélectionne les hauts fonctionnaires sur la base de la compétence, pas de la couleur politique (art. 38 de la Constitution HART). L'ABD développe d'abord ses capacités pendant deux à trois ans dans cinq SPF ; ce n'est qu'ensuite que les cabinets sont réduits.
• Période de carence de 3 ans pour les ministres et les hauts fonctionnaires qui passent au secteur privé dans un domaine où ils avaient un pouvoir de décision.

3. Reddition de comptes sur les résultats

• Chaque ministre présente à son entrée en fonction une note de politique générale assortie d'objectifs mesurables (KPI).
• Chaque année, chaque ministre rend compte publiquement de l'avancement. Vérifié par le Bureau fédéral du Plan renforcé (un CPB belge).
• Reddition de comptes numérique permanente : un tableau de bord en direct par ministre, des signaux d'alerte automatiques vers la commission compétente de la Chambre, et la Chambre peut à tout moment tenir un débat de reddition de comptes et un vote par programme de politique.

4. Renforcer la collégialité

• Pas sur le modèle suisse (qui exige un changement total de mentalité), mais bien ceci : les ministres défendent publiquement toutes les décisions du gouvernement.
• Fin de la pratique par laquelle les vice-Premiers ministres défendent dans la presse leur propre ligne de coalition contre le gouvernement.

Modèle de référence : les Pays-Bas (ABD + petit secrétariat politique) + la Suède (le Regeringskansliet comme organisation intégrée)

Économie estimée (estimation de HART, à vitesse de croisière) :

• Réduction des cabinets fédéraux : part de l'économie sur l'ensemble des cabinets (au plus environ 165 millions d'euros par an, voir l'audit Cabinets ministériels), comptée une seule fois à cet endroit ; non chiffrée séparément. Les cabinets fédéraux ont coûté 86,78 millions d'euros en 2018 ; avec 594 collaborateurs (2025) au lieu de 769 (au début du gouvernement fédéral en 2014), cela représente environ 67 millions d'euros (prix 2018). Au niveau fédéral, on passe à 65 collaborateurs politiques au maximum (13 ministres avec chacun 5 au maximum).
• Moins de ministres (15 → 13) : limité, au plus environ 0,7 million d'euros par an (traitements et indemnités de deux ministres, deux tiers d'environ 1 million d'euros pour trois ; leur personnel politique est déjà inclus dans l'économie sur les cabinets).
• Gain d'efficience par la professionnalisation de l'administration : pas directement chiffrable, mais le modèle néerlandais démontre que les politiques sont préparées plus vite et de manière plus cohérente.
• Total : au plus environ 0,7 million d'euros par an au niveau fédéral (deux ministres en moins) ; la réduction des cabinets fédéraux compte dans l'économie sur l'ensemble des cabinets (audit Cabinets ministériels) et n'est pas chiffrée séparément ici

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : loi sur l'Algemene Bestuursdienst. Création de l'ABD, procédure de sélection des hauts fonctionnaires
• Années 1-3 : projet pilote de l'ABD dans cinq SPF
• Années 3-5 : réduction progressive des cabinets (à chaque changement de ministre, le cabinet n'est plus complété)
• Fondement : art. 39 et 40 de la Constitution HART (au maximum treize ministres, le Premier ministre compris, pas de secrétaires d'État, pas de parité linguistique, au maximum cinq collaborateurs politiques par ministre)
• Au plus tard l'année 5 après le lancement : déploiement complet du nouveau système

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Premier ministre + Conseil des ministres. Réformé Au maximum 13 ministres, le Premier ministre compris, au lieu de 15 membres, cabinets ministériels supprimés et remplacés par des fonctionnaires professionnels comme aux Pays-Bas. Économie : part de l'économie sur l'ensemble des cabinets (au plus environ 165 millions d'euros par an).

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil des ministres fédéral compte au maximum 15 membres, le Premier ministre compris, avec autant de ministres néerlandophones que francophones (Constitution, article 99). Les secrétaires d'État n'en font pas partie et leur nombre n'est pas limité. Chaque ministre dispose d'un cabinet ministériel : une équipe d'environ 40 collaborateurs politiques en moyenne, qui prépare et négocie les propositions de politique (594 au niveau fédéral en 2025). Les cabinets fédéraux ont coûté 86,78 millions d'euros en 2018. Tous gouvernements belges confondus, les coûts sont estimés à 200 millions d'euros par an.

Ce qui ne va pas

Le système belge des cabinets ministériels est une exception en Europe occidentale. Aux Pays-Bas, en Allemagne, en Suède, au Danemark et en Suisse, ce sont des fonctionnaires qui préparent les politiques, pas des collaborateurs politiques. La différence est fondamentale : les fonctionnaires travaillent souvent 20 à 30 ans dans le même domaine et y accumulent de l'expertise. Les membres de cabinet partent après chaque changement de gouvernement et emportent leur savoir. VRT NWS dénombrait en 2020 838 collaborateurs de cabinet fédéraux ; selon une enquête auprès de membres de cabinet, seul 1 sur 5 n'avait pas de carte de parti. Les cabinets fédéraux ne relèvent de la publicité de l'administration que depuis 2024, et ce que font exactement les membres de cabinet reste difficile à savoir pour le citoyen.

Le résultat est un système de particratie dans lequel les sièges des partis pilotent l'administration via les cabinets, au lieu d'un corps de fonctionnaires professionnels qui conseille sur la base de son expertise. En 2023, il est apparu que des collaborateurs de cabinet figuraient sur la liste de paie de bpost, après quoi le gouvernement fédéral a annoncé un projet de loi interdisant les détachements d'entreprises publiques cotées en Bourse vers les cabinets.

En outre, la Belgique détient le record du monde de la formation d'un gouvernement : 541 jours entre les élections de 2010 et la prestation de serment du gouvernement fédéral en décembre 2011 (Guinness World Record). La complexité de la formation des coalitions, avec toujours au moins 4 à 7 partis, est une conséquence directe du système à 6 gouvernements et à parités obligatoires.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas sont le modèle de référence le plus comparable. Un ministre ou secrétaire d'État néerlandais a un conseiller politique, le Premier ministre et les vice-Premiers ministres deux ; les porte-parole et le secrétariat sont des fonctionnaires qui restent quand le gouvernement change. La préparation des politiques est assurée par des fonctionnaires, avec au sommet l'Algemene Bestuursdienst (ABD) : un corps professionnel de hauts fonctionnaires sélectionnés sur la compétence, pas sur la couleur politique.

La Suède intègre tous les ministères dans une seule organisation, le Regeringskansliet, avec en moyenne 4.848 collaborateurs en 2025, dont 215 nommés politiquement, ministres compris. Les autres sont des fonctionnaires professionnels. La Suisse gouverne un pays de 9,1 millions d'habitants avec seulement 7 ministres, dans un système collégial, sans Premier ministre.

Ce que HART propose

Un : ramener le Conseil des ministres à 13 ministres au maximum, le Premier ministre compris, sans secrétaires d'État (art. 39 de la Constitution HART). Grâce au redéploiement des compétences dans le modèle HART (douze entités fédérées avec des compétences concurrentes), moins de portefeuilles fédéraux sont nécessaires. Plus de parité linguistique : les régions linguistiques et les parties du pays sont représentées de manière appropriée, comme en Suisse.

Deux : supprimer les cabinets ministériels. Chaque ministre conserve un petit secrétariat politique de 5 personnes au maximum (chef de cabinet, porte-parole, conseiller parlementaire, deux conseillers politiques). Au niveau fédéral, on passe de 594 à 65 collaborateurs de cabinet au maximum. Toute la préparation des politiques est transférée vers un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge à créer, sous la chambre gouvernance de l'Organe de nomination indépendant, où les hauts fonctionnaires sont sélectionnés sur la base de la compétence. L'ABD fonctionne d'abord pendant deux à trois ans dans cinq SPF ; ce n'est qu'ensuite que les cabinets sont réduits.

Trois : instaurer une reddition de comptes numérique permanente. Chaque ministre présente à son entrée en fonction une note de politique générale assortie d'objectifs mesurables, puis rend compte en continu via un tableau de bord en direct. Les écarts arrivent automatiquement à l'ordre du jour de la commission compétente de la Chambre, et les résultats sont vérifiés par le Bureau fédéral du Plan renforcé.

Ce que cela rapporte

La réduction des cabinets fédéraux, de 594 à 65 collaborateurs politiques au maximum, fait partie de l'économie sur l'ensemble des cabinets : au plus environ 165 millions d'euros par an, comptée une seule fois dans l'audit Cabinets ministériels. Mais le vrai gain est ailleurs : la continuité des politiques (des fonctionnaires qui restent contre des membres de cabinet qui partent), la transparence (le citoyen voit qui prépare les politiques) et le professionnalisme (une nomination sur la compétence au lieu de la couleur politique).

Le modèle néerlandais prouve que c'est possible : un pays comparable, avec une économie comparable, qui fait tourner ses pouvoirs publics sans cabinets politiques. La frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe, comme un spécialiste néerlandais de l'administration publique le formulait dans VRT NWS, exactement entre les Pays-Bas et la Flandre. Il est temps de déplacer cette frontière.

Phase 5 : sources

• Économie estimée : au plus environ 0,7 million d'euros par an au niveau fédéral (deux ministres en moins) ; la réduction des cabinets fédéraux fait partie de l'économie sur l'ensemble des cabinets (au plus environ 165 millions d'euros par an), comptée une seule fois à cet endroit (audit Cabinets ministériels) ; non chiffrée séparément
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)