OCAM (Organe de coordination pour l'analyse de la menace) : audit

Date : 2026-03-29 Catégorie : Sécurité et renseignement Statut proposé : 🟠 Réformé : modèle de fusion sur l'exemple britannique et danois

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Organe de Coordination pour l'Analyse de la Menace (OCAM) / Orgaan voor de Coördinatie en de Analyse van de Dreiging (OCAD) / Coordination Unit for Threat Assessment (CUTA)

Base juridique : loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace (Moniteur belge du 20 juillet 2006), modifiée notamment par la loi du 31 mai 2022 (entrée en vigueur le 29 octobre 2022 : services d'appui supplémentaires, dont le Centre de crise national, et obligation élargie de partager l'information). Complétée par l'arrêté royal du 23 janvier 2007 relatif au personnel, modifié par l'arrêté royal du 29 mai 2018. La Banque de données commune « Terrorisme, Extrémisme, Processus de radicalisation » (BDC T.E.R.) existe depuis 2016 et a reçu, avec la loi du 29 mars 2024, un cadre légal propre, entré en vigueur le 1er octobre 2024.

Création : 1er décembre 2006. Successeur du Groupe interforces antiterroriste (GIA/AGG), créé en 1984 par le ministre de la Justice Jean Gol en réaction aux Cellules Communistes Combattantes.

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève de la compétence conjointe des ministres de la Justice et de l'Intérieur. Fait rapport via le Conseil national de sécurité.

Budget : 2,765 millions d'euros en 2017, le dernier chiffre connu publiquement ; le rapport annuel ne contient pas de données financières. Il s'agit de son budget de fonctionnement propre ; les coûts du personnel détaché sont supportés par les organisations d'origine.

Personnel : depuis la modification de l'arrêté sur le personnel (arrêté royal du 29 mai 2018), le cadre du personnel peut, selon l'OCAM, varier de 76 à 108 collaborateurs. En 2024, l'OCAM comptait 87 membres du personnel (84 en 2023). L'arrêté royal fixe ces fourchettes (108 au maximum au total) :

• 15-20 analystes (niveau A)
• 13-24 experts détachés (niveau A) des services d'appui
• 42-62 membres du personnel administratif (niveaux A, B, C, D)
• Un directeur + un directeur adjoint

Le personnel se compose en partie de collaborateurs propres, en partie de détachés des services partenaires (police fédérale, VSSE, SGRS, etc.). En octobre 2025, Gert Vercauteren, qui dirigeait déjà le service ad interim, a été officiellement nommé directeur.

Contrôle : le Comité R (Comité permanent de contrôle des services de renseignements), le Comité P (services de police) et l'Organe de contrôle de l'information policière (COC).

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Évaluations de la menace ponctuelles (sur des personnes, des événements ou des lieux précis) et stratégiques (grandes tendances comme le djihadisme, l'extrémisme de droite, l'anarchisme)
2. Banque de données commune T.E.R. gère la banque de données reprenant les noms des personnes suivies en priorité en matière de terrorisme et d'extrémisme. Cinq catégories : Foreign Terrorist Fighters, Homegrown Terrorist Fighters, propagandistes de haine, extrémistes potentiellement violents, et condamnés pour terrorisme
3. Niveaux de la menace fixe le niveau général de la menace (4 niveaux : faible, moyen, grave, très grave). Au niveau 3 (grave) depuis l'attentat du 16 octobre 2023, y compris durant toute l'année 2024 et toute l'année 2025
4. Mesures administratives rend des avis sur le retrait du passeport, le blocage de la carte d'identité et le gel des avoirs
5. Coordination de la stratégie T.E.R. coordonne la concertation entre tous les services concernés

Chevauchements avec d'autres institutions :

• VSSE (Sûreté de l'État) : collecte elle aussi des renseignements sur le terrorisme et l'extrémisme
• SGRS (renseignement militaire) : analyse de la menace étrangère qui se chevauche
• Police fédérale (DJSOC/Terro) : analyse propre du terrorisme
• NCCN (Centre de crise national) : coordination de crise en cas d'attentat, qui se chevauche avec l'OCAM pour la gestion de la menace

« Public » : les ministres de l'Intérieur et de la Justice, le Conseil national de sécurité, les administrations locales (via les CSIL R. Cellules de sécurité intégrale locales en matière de radicalisme), les services de police, les services de renseignement.

Indicateurs de performance 2024-2025 :

• 2024 : 287 signalements de menaces reçus (13 % de moins que les 332 de 2023, qui étaient eux-mêmes supérieurs de plus de 40 % à ceux de 2022) ; 213 d'entre eux relevaient, après examen, de la compétence de l'OCAM
• 2025 : 157 signalements relevant de cette compétence, soit 26 % de moins que les 213 de 2024 ; la part classée au niveau 3 est passée de 12 % à 5 %
• 18 % des auteurs de menaces étaient mineurs en 2024, 13 % en 2025
• Pour 9 % des signalements (2024) et 10 % (2025), la dimension idéologique n'a pas pu être établie, même après examen ; il s'agit souvent d'un mélange d'influences idéologiques, de griefs personnels et de vulnérabilités psychologiques
• Environ 1.500 évaluations ponctuelles de la menace en 2024 ; environ 555 extrémistes suivis en priorité dans la BDC T.E.R. (2025)
• Aucun incident terroriste sur le territoire belge en 2024, mais plusieurs dossiers avec des intentions violentes
• Le niveau général de la menace est resté au niveau 3 durant toute l'année 2024 et toute l'année 2025

Évaluations et rapports :

• Commission d'enquête parlementaire après les attentats du 22 mars 2016 : des lacunes fondamentales dans l'échange d'informations ont été identifiées
• Enquête de contrôle conjointe des Comités P et R après l'attentat du 16 octobre 2023 (Abdessalem Lassoued, rapport final du 12 mars 2024) : l'OCAM disposait de peu d'informations sur l'auteur, l'information disponible auprès d'un service d'appui n'est pas arrivée sur la table, et le cadre légal ne précise pas ce qu'est un « renseignement pertinent » qui doit être transmis à l'OCAM
• Enquête de contrôle conjointe des Comités P et R (ouverte en 2023) sur l'évaluation de la menace à l'égard des opposants à des régimes autoritaires présents en Belgique

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : NCTV (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid)

• Structure : rattaché au ministère de la Justice et de la Sécurité, de manière comparable à une direction générale. Mandat beaucoup plus large que celui de l'OCAM : pas seulement l'analyse de la menace, mais aussi la gestion de crise, la cybersécurité, la sécurité nationale, la surveillance et la protection
• Personnel : effectif de 294 ETP (2021), dont 70 à 80 ETP pour la lutte contre le terrorisme et l'analyse réunies
• Analyse de la menace : publie deux fois par an le Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN), fondé sur les informations de l'AIVD, du MIVD, de la police, des ambassades et de sources ouvertes. Cinq niveaux de menace
• Avantage par rapport à la Belgique : un seul organe intégré qui combine analyse de la menace, gestion de crise et cybersécurité. Pas de séparation, comme en Belgique, entre l'OCAM (analyse) et le NCCN (crise)

Allemagne : GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum)

• Structure : pas une institution autonome, mais une plateforme de coopération et de communication. 40 instances du Bund et des Länder y travaillent ensemble. Gestion partagée par le BKA, le BfV et le BND. Scindé sur le plan organisationnel entre PIAS (police, au BKA) et NIAS (renseignement, au BfV) pour respecter le Trennungsgebot
• Personnel : des experts de 40 instances, ±500 réunions par an
• Créé : 28 octobre 2004 (après le 11 septembre)
• Résultat : selon le Bundeskriminalamt, 24 attentats de motivation islamiste ont été déjoués en Allemagne entre 2004 et 2024, souvent avec un rôle important du GTAZ
• Avantage : pas de bureaucratie propre. Une pure plateforme. Respecte le modèle fédéral (les Länder gardent leurs propres services). Complété par le GETZ (Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum) pour l'extrémisme au sens large
• Vingt ans : pour son vingtième anniversaire en 2024, célébré par le Bund et les Länder comme un pilier central de la sécurité allemande

Danemark : CTA (Center for Terroranalyse)

• Structure : centre de fusion au sein du PET (le service de sécurité danois). Personnel issu de quatre instances : le PET, le Forsvarets Efterretningstjeneste (renseignement militaire), le ministère des Affaires étrangères et le Beredskabsstyrelsen (lutte contre les catastrophes)
• Créé : 1er janvier 2007
• Niveaux de menace : cinq niveaux (minimal, limité, général, significatif, très significatif)
• Avantage : modèle de fusion compact, pas d'institution autonome, le personnel reste rattaché à son organisation d'origine. Échange d'informations rapide grâce à la colocalisation physique

Royaume-Uni : JTAC (Joint Terrorism Analysis Centre)

• Structure : centre d'analyse indépendant hébergé au sein du MI5. Personnel détaché du MI5, du MI6, du GCHQ, de la Defence Intelligence, du Counter Terrorism Policing et de six autres services publics
• Créé : 2003
• Avantage : indépendance analytique (les évaluations sont réalisées de manière indépendante, même si le centre est physiquement hébergé au MI5). Séparation entre l'enquête (MI5) et l'appréciation (JTAC). Cinq niveaux de menace
• Le plus comparable à l'OCAM par son mandat, mais avec un ancrage plus fort dans l'appareil de renseignement

Suisse : NDB (Nachrichtendienst des Bundes)

• Structure : service de renseignement fédéral (depuis le 1er janvier 2010, fusion du DAP et du SND). L'analyse de la menace est intégrée dans le service de renseignement lui-même, pas séparée
• Avantage : pas besoin d'un organe d'analyse distinct. Tout sous un même toit. Efficient pour un petit pays aux moyens limités

1D. Problèmes et critiques

1. L'échange d'informations reste le problème central La commission d'enquête parlementaire après le 22 mars 2016 et le rapport des Comités P et R après le 16 octobre 2023 ont tous deux identifié des lacunes dans la position informationnelle de l'OCAM. Les services d'appui ne transmettent pas toujours spontanément l'information, malgré l'obligation légale, et la loi ne dit pas clairement quels renseignements sont « pertinents ».

2. Sous-effectif structurel Avec 87 membres du personnel (2024), l'OCAM se situe en dessous du maximum de 108. L'OCAM signale lui-même qu'il faut du personnel supplémentaire, surtout dans les fonctions d'appui. À titre de comparaison : le NCTV néerlandais avait un effectif de 294 ETP (2021), mais seuls 70 à 80 travaillaient sur la lutte contre le terrorisme et l'analyse ; la différence tient au mandat plus large. Le système de détachement rend l'OCAM dépendant de la bonne volonté des services partenaires de céder de bons éléments.

3. Morcellement de la gestion de la menace La Belgique répartit l'analyse de la menace (OCAM), la gestion de crise (NCCN) et la collecte de renseignements (VSSE/SGRS) entre trois structures distinctes, voire plus. Au Danemark et au Royaume-Uni, l'analyse de la menace se trouve physiquement au sein du service de sécurité, avec des analystes de tous les partenaires ; aux Pays-Bas, le NCTV combine analyse de la menace et gestion de crise.

4. La classification idéologique devient plus difficile L'OCAM parle d'un paysage idéologique fragmenté. Pour 9 % des signalements de menaces en 2024 et 10 % en 2025, la dimension idéologique n'a pas pu être établie, même après examen, et pour d'autres signalements aussi il s'agit souvent d'un mélange d'idéologie, de griefs personnels et de vulnérabilités psychologiques. Des phénomènes nouveaux comme l'extrémisme nihiliste s'inscrivent mal dans les cadres classiques. Cela indique un paysage de la menace en mutation, qui met sous pression le système de classification traditionnel.

5. Radicalisation en ligne des mineurs 18 % des auteurs de signalements de menaces en 2024 étaient mineurs (13 % en 2025). Ils se radicalisent souvent en ligne, parfois sans se connaître hors ligne. L'OCAM dispose d'instruments limités pour y répondre, parce qu'une grande partie de la politique de prévention et de la politique de jeunesse est une matière des entités fédérées.

6. Pas de capacité opérationnelle propre L'OCAM est purement un organe d'analyse et de coordination. Il peut recommander des mesures, mais pas les imposer. Cela peut entraîner des retards si les services politiques ou opérationnels n'agissent pas rapidement.

7. Transparence limitée Le rapport annuel mentionne le nombre de membres du personnel, mais ni budget ni reddition de comptes financière ; le dernier chiffre budgétaire connu publiquement date de 2017. Pour un organe qui doit inspirer la transparence aux citoyens, c'est problématique.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (❌), de l'éprouvé à l'étranger (❌) et de l'orientation résultats (⚠️). L'OCAM se situe au bon niveau de pouvoir et fait un travail utile, mais le morcellement du paysage belge de la sécurité mine son efficacité. Le modèle de fusion (Danemark/Royaume-Uni) ou le modèle de plateforme (Allemagne) constituerait une amélioration fondamentale.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : l'OCAM reste l'organe indépendant d'analyse de la menace et devient un véritable centre de fusion belge sur le modèle danois/britannique, en étroite collaboration avec l'Agence fédérale de gestion de crise (le NCCN réformé).

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Répartition claire des tâches avec l'agence de crise : le NCCN devient une Agence fédérale de gestion de crise (voir l'audit NCCN). L'OCAM analyse la menace, l'agence coordonne la réponse. Des officiers de liaison fixes et des systèmes d'information partagés entre les deux, pas de double « fonction de vigilance ». Comme au Danemark, où l'analyse de la menace (CTA) et la gestion des catastrophes sont organisées séparément mais collaborent étroitement
2. Modèle de fusion renforcé : des officiers de liaison détachés en permanence de la VSSE, du SGRS, de la police fédérale, des douanes et de l'Office des étrangers, physiquement présents dans le centre. Sur le modèle danois du CTA
3. Budget du personnel propre : fini les coûts de détachement cachés. Tous les coûts sur un seul poste budgétaire, pour une transparence complète
4. KPI publics : publication annuelle d'indicateurs de performance (temps de réponse, efficacité des mesures, compliance des partenaires)
5. Extension des niveaux de menace de 4 à 5 niveaux (comme aux Pays-Bas, au Danemark et au Royaume-Uni) pour plus de nuance
6. Infrastructure numérique renforcée : la BDC T.E.R. comme noyau, mais avec un couplage en temps réel à toutes les banques de données partenaires (principe once only)
7. Gestion de la menace pour les mineurs : mécanisme de concertation structurel avec les entités fédérées (enseignement, aide à la jeunesse) via le Conseil des entités fédérées (art. 35 de la Constitution HART)

Niveau de pouvoir : fédéral (inchangé). Fait rapport aux ministres de la Justice et de l'Intérieur et au Conseil national de sécurité.

Modèle international de référence : en premier lieu le CTA danois (centre de fusion), combiné à des éléments du JTAC britannique (indépendance analytique) et du NCTV néerlandais (une seule image de la menace pour tous les partenaires).

Gain d'efficience estimé :

• Budgétairement neutre : les coûts de détachement qui se trouvent chez les services partenaires déménagent vers un seul poste budgétaire ; aucune économie nette n'est comptabilisée
• Échange d'informations plus rapide grâce à la colocalisation physique : non quantifiable, mais crucial (leçon de 2016 et de 2023)
• Budget plus transparent en réunissant tout sur un seul poste : meilleur contrôle démocratique

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (année 1) : modification de la loi du 10 juillet 2006 : délimitation des tâches avec l'agence de crise, budget du personnel propre, cinq niveaux de menace
• Phase 2 (année 2) : colocalisation physique des officiers de liaison, couplage de la BDC T.E.R. aux banques de données partenaires
• Phase 3 (année 3) : capacité opérationnelle complète du centre de fusion, évaluation et ajustement

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

OCAM (analyse de la menace) : Réformé HART fait de l'OCAM un véritable centre de fusion pour l'analyse de la menace, sur le modèle danois et britannique, avec une répartition claire des tâches : l'OCAM analyse, l'agence de crise coordonne la réponse. Plus rapide, plus transparent, et avec tous les services physiquement sous un même toit.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'OCAM (Organe de coordination pour l'analyse de la menace) est, depuis 2006, l'organe belge qui analyse les menaces terroristes et extrémistes. Il fixe le niveau de la menace (au niveau 3, « grave », depuis l'attentat du 16 octobre 2023, y compris durant toute l'année 2024 et toute l'année 2025) et gère la banque de données commune reprenant les noms des extrémistes et terroristes suivis en priorité (environ 555 en 2025). L'OCAM a un cadre du personnel de 76 à 108 collaborateurs (87 en 2024), un budget propre d'environ 2,8 millions d'euros (2017, le dernier chiffre connu publiquement), et il est piloté par les ministres de la Justice et de l'Intérieur. Le personnel se compose en partie de collaborateurs propres, en partie de détachés des services de police et de renseignement.

Ce qui ne va pas

Le problème central est le morcellement. La Belgique répartit l'analyse de la menace (OCAM), la gestion de crise (NCCN), le renseignement civil (VSSE), le renseignement militaire (SGRS) et la lutte opérationnelle contre le terrorisme (police fédérale) entre au moins cinq structures distinctes. Après les attentats du 22 mars 2016 à Bruxelles, la commission d'enquête parlementaire a conclu que l'échange d'informations entre ces services était fondamentalement défaillant. Après l'attentat du 16 octobre 2023, les Comités P et R ont de nouveau examiné la position informationnelle de l'OCAM, avec des questions comparables sur le point de savoir si l'information disponible avait été partagée à temps.

Autre faiblesse : pour son personnel, l'OCAM dépend largement du détachement par les services partenaires. Cela signifie que les coûts réels sont répartis sur plusieurs budgets. Le citoyen ne peut pas voir ce que l'analyse de la menace coûte réellement. Et l'OCAM peut recommander des mesures, mais pas les imposer : il conseille, mais l'action dépend d'autres services.

L'OCAM parle lui-même d'un paysage idéologique fragmenté : les menaces découlent souvent d'un mélange d'idéologie, de griefs personnels et de vulnérabilité psychologique, et pour 9 à 10 % des signalements (2024-2025), la dimension idéologique est restée floue même après examen. En 2024, 18 % des auteurs de menaces étaient mineurs (13 % en 2025) ; ils se radicalisent souvent en ligne, parfois sans se connaître hors ligne. Le paysage de la menace change plus vite que les structures censées l'analyser.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, le Center for Terroranalyse (CTA) est un centre de fusion au sein du service de sécurité PET, avec du personnel de quatre services physiquement réuni sous un même toit. Pas de bureaucratie propre, pas de cloisons entre l'analyse et l'opérationnel. Au Royaume-Uni, le Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC) fait la même chose : hébergé au MI5, avec des détachés de onze services, mais analytiquement tout à fait indépendant. En Allemagne, 40 instances travaillent ensemble au sein du GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum) : une plateforme sans bureaucratie propre, mais avec des briefings communs quotidiens. Selon le Bundeskriminalamt allemand, 24 attentats islamistes ont été déjoués entre 2004 et 2024, souvent avec un rôle important du GTAZ. Aux Pays-Bas, le NCTV produit une seule image de la menace pour tous les partenaires, au sein d'une organisation qui combine aussi la gestion de crise et la cybersécurité (effectif de 294 ETP en 2021).

Le fil rouge : les pays qui réussissent réunissent physiquement les analystes de tous les services et fixent clairement qui analyse et qui intervient. La Belgique a les services, mais l'information circule entre trop de structures distinctes.

Ce que HART propose

HART fait de l'OCAM un véritable centre belge de fusion pour l'analyse de la menace. Ce centre :

• Reste l'organe d'analyse indépendant, avec une répartition claire des tâches : l'OCAM analyse la menace, l'Agence fédérale de gestion de crise (le Centre de crise national réformé) coordonne la réponse, avec des officiers de liaison fixes entre les deux
• Dispose d'officiers de liaison détachés en permanence de la VSSE, du SGRS, de la police fédérale, des douanes et de l'Office des étrangers, physiquement présents, afin que l'information ne doive pas franchir de cloisons mais soit partagée directement
• Reçoit un seul budget transparent : tous les coûts visibles sur un seul poste budgétaire, sans montages de détachement cachés
• Publie chaque année des indicateurs de performance : à quelle vitesse répond-on aux signalements ? Combien de recommandations sont effectivement mises en œuvre ?
• Étend le système des niveaux de menace de quatre à cinq niveaux, conformément au standard aux Pays-Bas, au Danemark et au Royaume-Uni, pour plus de nuance
• Met en place un mécanisme de concertation structurel avec les entités fédérées pour les menaces concernant des mineurs (enseignement, aide à la jeunesse), via le Conseil des entités fédérées

L'indépendance analytique reste garantie. Sur le modèle du JTAC britannique, le centre réalise ses évaluations de la menace à l'abri de toute pression politique.

Ce que cela rapporte

• Une réaction plus rapide aux menaces parce que les analystes de tous les services travaillent sous un même toit et que la répartition des tâches avec l'agence de crise est fixée
• Pas de coûts supplémentaires : les coûts de détachement répartis sur plusieurs budgets sont réunis sur un seul poste budgétaire
• Des coûts plus transparents : le citoyen voit sur un seul poste budgétaire ce que coûte l'analyse de la menace
• Un modèle qui a fait ses preuves à l'international. Le Danemark et le Royaume-Uni fonctionnent avec un tel centre de fusion, l'Allemagne avec une plateforme commune

La leçon du 22 mars 2016 et du 16 octobre 2023 est chaque fois la même : l'information existait, mais elle se trouvait au mauvais service au mauvais moment. La solution n'est pas d'ajouter des règles d'échange d'informations, mais de réduire le nombre de murs entre lesquels l'information doit circuler.

Phase 5 : sources

• Économie estimée : aucune (budgétairement neutre ; les 2 à 4 millions d'euros par an d'autrefois dépendaient d'une fusion avec le NCCN qui n'est plus proposée)
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)