Audit : CPAS (centres publics d'action sociale)

Date : 2026-04-01 Ligne : CPAS. FL intégrés, WL/BXL séparés Catégorie : Communes Statut proposé : 🟠 Réformé : intégration complète dans la commune dans toutes les Régions, avec un comité spécial du service social protégé par la loi

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Centre public d'action sociale (CPAS), en néerlandais Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW), est une institution publique dotée de la personnalité juridique qui dessert chaque commune belge. Sa mission centrale : faire en sorte que chaque personne puisse mener une vie conforme à la dignité humaine.

Base juridique :

• Loi organique du 8 juillet 1976 relative aux centres publics d'action sociale. La législation fédérale d'origine qui a créé les CPAS comme successeurs des Commissions d'assistance publique (CAP, créées en 1925).
• Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale. Elle règle le revenu d'intégration et les services d'intégration.
• La politique de bien-être, y compris les règles organiques des CPAS (structure, fonctionnement), est une compétence des Communautés (article 5 de la loi spéciale du 8 août 1980, telle que modifiée en 1993). Dans la région de langue française, la Région wallonne exerce cette compétence, à Bruxelles la Commission communautaire commune (COCOM). L'autorité fédérale reste compétente pour le revenu d'intégration (montant, conditions, financement) et pour les dispositions de base de la loi organique.

Réglementation régionale :

• Flandre : Decreet over het lokaal bestuur (décret flamand sur l'administration locale) du 22 décembre 2017 (en vigueur depuis le 1er janvier 2019) : intégration maximale du CPAS dans la commune. Le conseil de l'action sociale coïncide avec le conseil communal, le bureau permanent avec le collège des bourgmestre et échevins. Le CPAS reste une personne morale distincte, mais les organes sont fusionnés.
• Wallonie : la loi organique de 1976, telle que modifiée par des décrets wallons. Le CPAS reste une institution entièrement distincte, avec son propre conseil, son propre personnel, son propre budget. Le gouvernement wallon a approuvé en avril 2025 une note d'orientation pour une administration locale intégrée (commune et CPAS), avec un horizon situé après les élections locales de 2030. L'Union des Villes et Communes de Wallonie et la Fédération des CPAS plaident pour une approche volontaire et progressive, avec maintien de la personnalité juridique distincte (avis d'avril 2026). Dans les neuf communes de la Communauté germanophone, les ÖSHZ (CPAS germanophones) existent également comme institutions distinctes.
• Bruxelles : la loi organique de 1976, telle que modifiée par des ordonnances de la COCOM. Les 19 CPAS restent entièrement séparés des 19 communes bruxelloises, avec leurs propres conseils et leurs propres budgets.

Chiffres clés :

• Nombre de CPAS : 565, un par commune (depuis le 1er janvier 2025 ; 581 jusqu'à fin 2024).
• Personnel : les pouvoirs locaux et provinciaux comptent ensemble 360.891 travailleurs (premier trimestre 2025). Le personnel des CPAS en constitue une part importante, surtout là où les CPAS gèrent eux-mêmes des maisons de repos et de soins, des soins à domicile et des services sociaux. Un chiffre national distinct pour les CPAS n'est pas facile à obtenir.
• Bénéficiaires du revenu d'intégration : en moyenne 168.694 bénéficiaires par mois en 2025 (166.238 en 2024) ; 250.620 personnes différentes ont reçu au moins une fois un revenu d'intégration en 2025. Après la limitation des allocations de chômage dans le temps, le chiffre mensuel est passé à plus de 200.000 au printemps 2026 (chiffres provisoires). La moyenne mensuelle a plus que doublé entre 2007 (environ 80.500) et 2025, alors que la population des 18 à 64 ans n'a augmenté que d'environ 8 % sur la même période.
• Répartition régionale du revenu d'intégration : Bruxelles environ 37 bénéficiaires pour 1.000 habitants, Wallonie 21, Flandre 7 (moyenne mensuelle 2025 par rapport à la population au 1er janvier 2025).
• Budget : l'autorité fédérale rembourse 55 % du revenu d'intégration, 65 % aux CPAS comptant en moyenne au moins 500 bénéficiaires et 70 % à partir de 1.000 bénéficiaires. Le reste et toute l'aide sociale complémentaire sont portés par la commune et le CPAS. Le seul CPAS de la Ville de Bruxelles dispose d'un budget de 461,6 millions d'euros (2025).

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Verser le revenu d'intégration revenu minimum légal pour les personnes sans moyens d'existence suffisants (cohabitant 911,56 euros, isolé 1.367,34 euros, personne avec charge de famille 1.847,89 euros par mois, montants à partir du 1er septembre 2026).
2. Aide sociale aide financière (garantie locative, factures d'énergie, frais médicaux), gestion budgétaire, médiation de dettes, assistance juridique.
3. Projets de mise à l'emploi (article 60, §7) : le CPAS agit comme employeur pour offrir une expérience professionnelle aux bénéficiaires d'une allocation.
4. Services collectifs maisons de repos et de soins, résidences-services, soins à domicile, livraison de repas (encore gérés directement par le CPAS, surtout en Wallonie et à Bruxelles).
5. Accueil et accompagnement accueil des sans-abri, logements d'urgence, accompagnement des demandeurs d'asile et des réfugiés.
6. Aide médicale urgente pour les personnes en séjour illégal.

Chevauchements et morcellement :

• En Wallonie et à Bruxelles, les CPAS des 261 communes wallonnes (dont 9 dans la Communauté germanophone) et des 19 communes bruxelloises fonctionnent comme des structures entièrement parallèles à côté de la commune : service RH propre, informatique propre, comptabilité propre, directeur général propre, directeur financier propre. Cela entraîne des frais de structure en double dans chaque commune.
• Le comité spécial du service social (CSSS) existe dans toutes les Régions, mais a reçu en Flandre un rôle renforcé de protecteur du secret professionnel social.
• Sous l'effet de la limitation de l'allocation de chômage dans le temps (24 mois au maximum, par vagues à partir du 1er janvier 2026), des milliers de dossiers supplémentaires arrivent dans les CPAS : jusqu'à fin juin 2026, 99.144 personnes ont atteint la fin de leur droit, et entre janvier et juillet 2026, 55.512 personnes ont reçu un revenu d'intégration après la fin de leur allocation de chômage ou d'insertion. À Anvers, environ la moitié de la première vague a demandé un revenu d'intégration ; environ une personne sur quatre l'a aussi obtenu. Dans une enquête de la FGTB flamande et de la CGSP LRB auprès de plus de 200 collaborateurs de CPAS, 81,7 % ont déclaré que leur service n'est pas prêt pour l'afflux supplémentaire.
• Tension financière : le régime fédéral de compensation (Conseil des ministres de septembre 2025) prévoyait 300 millions d'euros en 2026, montant porté à 342,6 millions d'euros en 2029, via un remboursement temporairement plus élevé du revenu d'intégration (100 % pour ceux qui sont entrés au premier semestre 2026, dégressif jusqu'à 75 % à partir de 2029) et une subvention de personnel doublée par dossier. La VVSG (association des villes et communes flamandes) juge la compensation insuffisante, notamment parce qu'elle ne s'applique pas aux jeunes après la fin de leur allocation d'insertion ; la Fédération des CPAS qualifie les moyens de limités à insuffisants.

Indicateurs de performance :

• Il n'existe en Belgique aucun système uniforme de KPI pour les services des CPAS.
• Le SPP Intégration sociale publie des statistiques mensuelles (Baromètre de l'intégration sociale) sur le nombre de bénéficiaires du revenu d'intégration, mais cela ne mesure que le volume, pas la qualité ni la transition vers l'emploi.
• Audit Vlaanderen (audit des pouvoirs locaux flamands) réalise des audits d'organisation auprès des pouvoirs locaux (CPAS compris), mais les résultats ne sont pas comparés systématiquement.

1C. Comparaison internationale

Ce qui fonctionne mieux :

• Le modèle danois est l'étalon-or : grâce à la réforme des communes de 2007 (de 271 à 98 communes, échelle minimale de 20.000 habitants ; les sept communes plus petites, dont cinq îles, ont conclu une coopération contraignante avec une commune voisine), tous les services sociaux sont entièrement intégrés. Un point de contact, un budget, un responsable. La taille garantit des équipes professionnelles.
• Le modèle néerlandais (Wmo 2015) a réuni l'aide sociale, l'accompagnement social et l'aide à la jeunesse auprès de la commune, qui peut ainsi combiner les services (aide sociale, aide aux dettes, participation). L'évaluation du Sociaal en Cultureel Planbureau (bureau néerlandais de planification sociale et culturelle) après cinq ans (2020) montre aussi l'envers du décor : les budgets ont été réduits dès le transfert et les résultats sont restés inférieurs aux attentes. L'intégration ne fonctionne donc qu'avec des moyens suffisants.
• Dans les pays comparés, le service social fait partie de l'administration communale. Des institutions sociales communales distinctes existent ailleurs (en France le CCAS, obligatoire à partir de 1.500 habitants), mais la Belgique est le seul pays de cette comparaison où le service social fonctionne, dans certaines parties du pays, à côté de la commune, et où trois régimes différents coexistent.

1D. Problèmes et critiques

1. Une structure à trois volets, unique et inefficiente La Belgique a trois régimes parallèles pour le service social local : intégré (Flandre), séparé (Wallonie), séparé (Bruxelles), chacun avec ses propres règles. Aucun des pays comparés ne fonctionne ainsi. Cela rend la coordination fédérale complexe et la comparaison pratiquement impossible.

2. Des frais de structure en double en Wallonie et à Bruxelles Chaque commune wallonne et bruxelloise a deux administrations parallèles : commune et CPAS, chacune avec son directeur, sa comptabilité, son service du personnel, son informatique. Dans les petites communes, c'est particulièrement inefficient : 148 des 261 communes wallonnes comptent moins de 10.000 habitants (1er janvier 2025).

3. L'intégration flamande : des résultats mitigés Une étude du Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing (centre de recherche flamand, 2024) auprès de 30 communes montre :

• Des différences de culture entre le personnel communal et celui du CPAS subsistent encore 5 ans après l'intégration.
• Les gains d'efficience apparaissent surtout dans les communes qui ont mené le trajet de manière planifiée, avec une gestion du changement ou un appui externe.
• Le conseil de l'action sociale consacre moins d'attention à la politique sociale que l'ancien conseil du CPAS ; une partie de ces thèmes se déplace vers le conseil communal et le collège. Le risque d'une « noyade » du social dans le communal.
• Point positif : là où la collaboration est bonne, la qualité du service augmente parce que les services sociaux sont mieux reliés au logement, à l'emploi et à l'enseignement.

4. La limitation de l'allocation de chômage dans le temps comme test de résistance La limitation de l'allocation de chômage dans le temps (par vagues à partir du 1er janvier 2026) jette des milliers de dossiers supplémentaires sur les CPAS. Dans l'enquête de la FGTB flamande et de la CGSP LRB auprès de plus de 200 collaborateurs de CPAS :

• 81,7 % disent que leur service n'est pas prêt ;
• 86 % subissent une charge de travail élevée et 23,5 % la qualifient d'intenable ;
• 49,5 % sont confrontés chaque mois à l'agressivité de clients. La compensation fédérale est temporaire et dégressive ; la VVSG et la Fédération des CPAS la jugent insuffisante.

5. Pas de KPI uniformes ni de benchmarking Il n'existe aucun système national pour mesurer l'efficacité des services des CPAS. Combien de personnes accèdent à l'emploi ? À quelle vitesse les dossiers sont-ils traités ? Combien de cas récurrents ? Personne ne le sait au niveau agrégé.

6. Une explosion du revenu d'intégration sans analyse structurelle Le nombre moyen de bénéficiaires du revenu d'intégration par mois a plus que doublé entre 2007 et 2025 (d'environ 80.500 à 168.694), alors que la population des 18 à 64 ans n'a augmenté que d'environ 8 %. Il n'existe pas d'analyse structurelle expliquant pourquoi le revenu d'intégration augmente autant, ni de chiffres sur la transition vers un emploi durable.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅, 2 ⚠️, 7 ❌. La structure des CPAS échoue sur pratiquement tous les principes. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (trois régimes → un seul), du numérique d'abord (plateforme nationale) et de l'orientation résultats (KPI uniformes + suivi de la transition vers l'emploi).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : le CPAS comme institution distincte est intégré dans la commune dans toutes les Régions. La mission sociale est protégée par la loi grâce à un comité spécial du service social obligatoire, tenu au secret professionnel.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Intégration complète dans toutes les Régions. Ce que la Flandre a fait en 2019 est étendu à la Wallonie et à Bruxelles, et HART va un pas plus loin : le CPAS comme personne morale distincte disparaît partout, y compris en Flandre. Une administration, un budget, un seul personnel. À Bruxelles, où HART fusionne les 19 communes en une seule ville dotée de districts élus, le service social devient un service de cette ville, avec un guichet par district.

2. Un comité spécial du service social (CSSS) protégé par la loi. Ce comité, composé de conseillers communaux, se réunit obligatoirement à huis clos et décide des dossiers d'aide individuels. Le secret professionnel et la vie privée des demandeurs d'aide sont garantis par la loi, comme dans le modèle flamand.

3. Une échelle minimale de 25.000 habitants. Le service social prend l'échelle de la commune fusionnée : chaque commune compte au moins 25.000 habitants (voir l'audit 565 conseils communaux + collèges), au-dessus du chiffre indicatif danois de 20.000. Cela garantit une spécialisation suffisante (médiateurs de dettes, coachs à l'emploi, assistance juridique).

4. Une plateforme numérique nationale pour l'aide sociale. Le revenu d'intégration et l'aide sociale se demandent par voie numérique via le portail national unique des pouvoirs publics, construit sur le principe once only (couplage avec la BCSS, le Registre national et les données fiscales via le X-Road belge). Là où les données connues suffisent, le système octroie le droit automatiquement et le citoyen ne fait que confirmer ; sinon, il introduit une seule demande et le système vérifie automatiquement les conditions. L'accueil physique reste disponible comme filet de sécurité.

5. Des KPI uniformes et un suivi de la transition vers l'emploi. Indicateurs imposés au niveau fédéral :

   • Taux de transition vers l'emploi après 12 et 24 mois
   • Délai moyen de traitement d'une demande de revenu d'intégration
   • Taux de retour (nouvelle demande dans les 2 ans)
   • Satisfaction des usagers
   • Benchmarking annuel par commune, accessible au public

6. Un financement correct : qui décide, paie. L'autorité fédérale rembourse 70 % du revenu d'intégration à chaque commune (contre une base de 55 % et de 65 à 70 % seulement pour les CPAS comptant au moins 500 ou 1.000 bénéficiaires), en échange du respect strict des obligations d'activation. Celui qui limite l'accès à une allocation, comme dans la limitation de l'allocation de chômage dans le temps, porte l'intégralité du surcoût qui en découle au niveau local, et pas seulement temporairement.

Modèle international : le Danemark (intégration complète dans la kommune, échelle minimale de 20.000 habitants) et les Pays-Bas (Wmo 2015 : une commune, un budget, du sur-mesure, avec la leçon que l'intégration demande des moyens suffisants).

Économie estimée (estimation HART) :

• Suppression des frais de structure en double dans les 280 communes de Wallonie et de Bruxelles (261 wallonnes, dont 9 dans la Communauté germanophone, et 19 bruxelloises) : estimation de 80 à 120 M€/an de frais de gestion (directions, RH, informatique et comptabilité en double), en moyenne environ 290.000 à 430.000 euros par commune. Le volet bruxellois (environ 10 millions d'euros) est compté dans l'audit des 19 communes bruxelloises, parce que la fusion en une seule ville emporte les 19 CPAS : dans le présent audit, net 70 à 110 M€/an.
• Gain d'efficience grâce à la plateforme numérique et à l'augmentation d'échelle : n'entre pas en compte. Le gain d'échelle chevauche les fusions de communes, le gain de plateforme chevauche l'administration numérique, et la plateforme exige elle-même un coût de fonctionnement structurel.
• Meilleure transition vers l'emploi : économie structurelle sur les dépenses de revenu d'intégration. Si 10 % des bénéficiaires du revenu d'intégration (environ 17.000 personnes, sur la base de 2025) accèdent durablement à l'emploi, cela représente jusqu'à environ 185 à 275 millions d'euros par an de revenu d'intégration en moins (revenu d'intégration complet de 10.900 à 16.400 euros par an, montants de septembre 2026), plus des impôts et cotisations supplémentaires. Ce montant n'entre pas dans l'économie estimée.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : loi-cadre fédérale imposant l'intégration dans toutes les entités fédérées (le bien-être est une compétence concurrente, art. 28 de la Constitution HART), adoptée avec l'assentiment du Conseil des entités fédérées (art. 35), avec une période de transition de trois ans.
• Année 2 : lancement de la plateforme numérique (première version), projets pilotes dans 20 communes.
• Année 3 : la Wallonie et Bruxelles achèvent l'intégration.
• Année 4 : déploiement complet de la plateforme numérique et premier benchmarking national.

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

CPAS. Réformé Le CPAS comme institution distincte disparaît. L'aide sociale est entièrement intégrée dans la commune, avec un comité protégé par la loi qui décide des dossiers individuels à huis clos. Une administration, un budget, un point de contact. Comme le font déjà les Pays-Bas et le Danemark.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne

La Belgique compte 565 CPAS, un par commune. Ils assurent le revenu d'intégration, l'aide sociale, la médiation de dettes, les projets de mise à l'emploi et parfois aussi les maisons de repos et de soins et les soins à domicile. En 2025, en moyenne 168.694 personnes par mois ont reçu un revenu d'intégration ; sur l'ensemble de l'année, elles étaient 250.620.

En Flandre, les CPAS sont intégrés administrativement dans la commune depuis 2019 : le conseil communal fait office de conseil de l'action sociale, le collège des bourgmestre et échevins de bureau permanent. Dans les 261 communes wallonnes (dont 9 dans la Communauté germanophone) et les 19 communes bruxelloises, ils fonctionnent encore comme des institutions totalement distinctes, chacune avec son propre conseil, son propre directeur, son propre personnel, sa propre comptabilité et ses propres systèmes informatiques.

Ce qui ne va pas

Aucun des pays auxquels nous nous comparons n'a, dans une partie du pays, une institution distincte pour l'aide sociale à côté de la commune, et dans une autre partie non. En Wallonie et à Bruxelles, cela veut dire : deux directeurs, deux services RH, deux comptabilités, deux systèmes informatiques, dans chaque commune. Dans les petites communes, c'est particulièrement inefficient, et 148 des 261 communes wallonnes comptent moins de 10.000 habitants.

Pendant ce temps, le nombre de bénéficiaires du revenu d'intégration augmente depuis 2007 bien plus vite que la population : la moyenne mensuelle a plus que doublé entre 2007 et 2025, alors que la population des 18 à 64 ans n'a augmenté que d'environ 8 %. Mais aucun système national ne mesure combien de personnes accèdent à l'emploi, à quelle vitesse les dossiers sont traités, ni à quelle fréquence les gens reviennent. Personne ne peut dire si le système fonctionne, car personne ne le mesure.

La limitation de l'allocation de chômage dans le temps, que HART soutient, rend le problème aigu. Jusqu'à fin juin 2026, près de 100.000 personnes ont atteint la fin de leur droit, et entre janvier et juillet 2026, 55.512 personnes ont reçu un revenu d'intégration au CPAS après la fin de leur allocation. Dans une enquête syndicale, plus de 80 % des collaborateurs de CPAS disent que leur service n'est pas prêt pour l'afflux supplémentaire, et près de la moitié sont confrontés chaque mois à l'agressivité de clients. Celui qui active doit aussi veiller à ce que le dernier filet de sécurité soit assez solide.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, toute l'aide sociale est entièrement intégrée dans la kommune. Après la grande réforme des communes de 2007 (de 271 à 98 communes, avec une échelle minimale de 20.000 habitants ou une coopération obligatoire), chaque commune dispose d'un service social intégré unique qui combine l'aide sociale, l'aide à la jeunesse, les soins aux aînés et l'activation vers l'emploi. Un point de contact, un budget, un responsable.

Les Pays-Bas ont fait quelque chose de comparable en 2015 avec la triple décentralisation : la Participatiewet, la Wmo et la Jeugdwet ont été transférées aux communes (342 en 2026). La commune est depuis lors entièrement responsable de l'aide sociale, de l'accompagnement social et de l'aide à la jeunesse. L'évaluation après cinq ans apporte toutefois une leçon : les budgets ont été réduits dès le transfert et les résultats sont restés inférieurs aux attentes. L'intégration fonctionne, mais seulement avec des moyens suffisants.

Ce que HART propose

Un seul modèle pour tout le pays : le service social est une partie de la commune, pas une institution à côté d'elle. Concrètement :

Étape 1 : une loi-cadre fédérale, avec l'assentiment du Conseil des entités fédérées, oblige toutes les entités fédérées à intégrer complètement le CPAS dans la commune. Comme la Flandre l'a déjà fait, mais avec les leçons apprises et sans personne morale distincte. À Bruxelles, le service social devient un service de la ville unique, avec un guichet dans chaque district. Le comité spécial du service social, qui décide des dossiers individuels à huis clos, est ancré dans la loi dans toutes les Régions. Le secret professionnel est garanti.

Étape 2 : le service social prend l'échelle de la commune fusionnée, avec au moins 25.000 habitants. Un service social professionnel a besoin de spécialistes : des médiateurs de dettes, des coachs à l'emploi, des juristes. Et cela, on ne peut pas le payer avec une équipe de trois personnes.

Étape 3 : une plateforme numérique nationale pour le revenu d'intégration et l'aide sociale, dans le portail unique des pouvoirs publics. Le système va chercher automatiquement les données dont il a besoin (revenus, composition de ménage, propriété) via les banques de données existantes. Là où ces données suffisent, il octroie lui-même le droit et le citoyen ne fait que confirmer. Pas de paperasse, pas besoin de rentrer cinq fois les mêmes documents. L'aide physique reste disponible pour qui en a besoin.

Étape 4 : des indicateurs de performance uniformes pour toutes les communes. Combien de personnes accèdent à l'emploi ? En combien de temps une demande est-elle traitée ? Combien de personnes reviennent ? Ces chiffres sont publiés et comparés chaque année. Les communes qui font bien sont récompensées. Les communes à la traîne reçoivent un appui.

Étape 5 : un financement honnête. L'autorité fédérale rembourse à chaque commune 70 % du revenu d'intégration, pas seulement aux grandes. Celui qui limite l'accès à une allocation, comme dans la limitation de l'allocation de chômage dans le temps, porte aussi l'intégralité du surcoût qui en découle pour les communes, et pas seulement temporairement. Qui décide, paie.

Ce que cela rapporte

La suppression de la double structure administrative dans 280 communes wallonnes et bruxelloises permet d'économiser, selon les estimations, 80 à 120 millions d'euros par an de frais de structure, dont 70 à 110 millions d'euros en Wallonie ; le volet bruxellois se trouve dans la fusion des 19 communes bruxelloises. Une plateforme numérique nationale et l'augmentation d'échelle des services sociaux apportent une efficience supplémentaire, mais HART l'impute aux fusions de communes et à l'administration numérique. Mais le vrai gain se situe dans une meilleure transition vers l'emploi : si même seulement 10 % des bénéficiaires du revenu d'intégration, environ 17.000 personnes, accèdent durablement à l'emploi, cela représente jusqu'à environ 185 à 275 millions d'euros par an de revenu d'intégration en moins, et cela génère en plus des recettes fiscales plus élevées.

Le citoyen reçoit ce qu'il mérite : un point de contact, un traitement plus rapide, moins de bureaucratie, et des pouvoirs publics qui mesurent si leur aide aide vraiment.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)