Missions provinciales : audit

Date : 2026-03-31 Ligne : Missions provinciales : tutelle, supralocal, planification d'urgence Catégorie : Provinces Statut proposé : 🟠 Réformé (la province devient entité fédérée : les missions restent à l'entité fédérée ou passent aux communes)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les « missions provinciales » recouvrent l'ensemble des activités qu'exécutent les dix provinces belges, indépendamment de leur structure politique (conseils provinciaux, députations) et des gouverneurs, qui ont été audités séparément. Les missions provinciales se répartissent en trois grands blocs :

1. Tutelle sur les communes (co-administration) La tutelle administrative sur les décisions communales passe par le niveau provincial. En Flandre, le gouverneur exerce cette tutelle comme commissaire du Gouvernement flamand, avec le personnel des divisions provinciales de l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure). Le gouverneur y joue donc un rôle formel, mais le travail de fond (contrôle de la légalité des décisions du conseil communal, tutelle budgétaire, décisions relatives au personnel) est exécuté par le personnel de l'ABB. En Wallonie, les provinces sont plus fortement impliquées : elles exécutent des décisions de la Région, notamment dans la tutelle sur les communes et leurs budgets, et le gouverneur intervient depuis 2008 comme fonctionnaire régional et commissaire du gouvernement.

En outre, la députation traite les permis d'environnement en première instance pour les projets provinciaux (notamment les grands établissements classés et les projets qui s'étendent sur plusieurs communes) et les recours contre les décisions communales en matière de permis. Selon le Département Omgeving (environnement et aménagement du territoire), les provinces décident de 6,9 % de toutes les demandes de permis, l'autorité flamande de 1,1 % et les communes elles-mêmes de 91,8 %.

2. Missions supralocales (compétences territoriales) Depuis l'allègement flamand (en vigueur depuis le 1er janvier 2018), les provinces flamandes sont limitées aux « matières territoriales » :

• Gestion de l'eau : les cinq provinces flamandes gèrent et financent ensemble ±12.000 km de cours d'eau non navigables. Cela comprend l'entretien, le curage, la stabilisation des berges, la protection contre les inondations et l'aménagement de bassins d'orage.
• Infrastructures cyclables : les provinces aménagent des autoroutes cyclables et des itinéraires cyclables supralocaux : le réseau cyclable supralocal qui franchit les limites communales.
• Aménagement du territoire : schémas de structure d'aménagement provinciaux et plans provinciaux d'exécution spatiale pour les projets supralocaux.
• Domaines récréatifs et nature : plus de 50 domaines récréatifs et espaces verts provinciaux, avec ensemble plus de 10 millions de visiteurs par an (Vereniging van de Vlaamse Provincies).
• Enseignement : écoles provinciales, dont des écoles de police et de pompiers, l'enseignement pour adultes et des écoles d'administration pour les fonctionnaires locaux.
• Tourisme : cinq organisations touristiques provinciales (PTO) gèrent 12 régions touristiques flamandes.

En Wallonie, les provinces conservent un paquet de missions bien plus large, matières personnalisables comprises : enseignement et formation, action sociale, culture, tourisme, développement économique régional et soins de santé. L'enseignement provincial wallon est substantiel : les provinces sont le pouvoir organisateur de dizaines d'écoles et de centres de formation.

3. Planification d'urgence et coordination de crise La planification d'urgence (arrêté royal du 22 mai 2019) comporte trois phases :

• Phase communale : coordonnée par le bourgmestre. Elle concerne les situations d'urgence à l'intérieur d'une seule commune.
• Phase provinciale : coordonnée par le gouverneur. Elle est déclenchée lorsque la situation d'urgence dépasse la capacité d'une seule commune, touche plusieurs communes ou exige une coordination supralocale. Le gouverneur préside le comité de coordination provincial (CC-Prov), composé au minimum du coordinateur de la planification d'urgence et des responsables des disciplines concernées (secours, aide médicale et psychosociale, police, logistique, information), complétés par les bourgmestres des communes concernées.
• Phase fédérale : coordonnée par le Centre de crise national (NCCN). Elle est déclenchée lorsqu'une coordination au niveau national est nécessaire.

La phase provinciale a été activée à plusieurs reprises, notamment lors des inondations de janvier 2024 en Flandre-Orientale et dans le Brabant flamand. Lors des inondations catastrophiques de juillet 2021, la phase provinciale était en vigueur le 14 juillet à Liège, à Namur et au Luxembourg ; la phase fédérale a suivi le 15 juillet.

Base juridique : les missions provinciales sont ancrées dans la Constitution (art. 5, 41 et 162), dans le Provinciedecreet flamand, dans le Code wallon de la démocratie locale et dans l'arrêté royal du 22 mai 2019 (planification d'urgence et gestion des situations d'urgence).

Budget et personnel : il n'existe pas de chiffre officiel consolidé. Ensemble, les dix provinces dépensent selon les estimations plus de 2 milliards d'euros par an. Le Hainaut seul budgète plus de 800 millions d'euros (2025, enseignement compris), Liège 372 millions d'euros de dépenses ordinaires (2024) ; les cinq provinces wallonnes ensemble avaient déjà en 2017 un budget ordinaire d'environ 1,4 milliard d'euros. À cela s'ajoutent les provinces flamandes, comme la Flandre-Occidentale avec 194 millions d'euros de dépenses d'exploitation en 2026, montant qui atteindra environ 219 millions d'euros en 2031 (plan pluriannuel 2026-2031). Les provinces emploient selon les estimations plus de 10.000 personnes ; le Hainaut seul environ 4.200 équivalents temps plein (2024), la Flandre-Orientale environ 1.300 collaborateurs et la Flandre-Occidentale environ 795 équivalents temps plein hors personnel enseignant (2026). Les provinces wallonnes ont des budgets bien plus importants que les flamandes, parce qu'elles conservent, outre les missions territoriales, l'enseignement, l'action sociale et la culture : le budget du Hainaut représente environ 585 euros par habitant.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales et réalité :

Les missions provinciales sont dans le grand écart :

Tutelle : en Flandre, la tutelle administrative sur les communes a de facto été reprise par l'ABB. Le gouverneur joue encore un rôle formel, mais le travail de fond (le contrôle des décisions du conseil communal, des budgets et des décisions relatives au personnel) est exécuté par des fonctionnaires flamands : des collaborateurs de l'ABB au niveau provincial. C'est une fonction de tutelle déjà passée à l'entité fédérée, mais qui porte toujours l'étiquette provinciale.

Coordination supralocale : c'est l'argument le plus fort en faveur du niveau provincial. La gestion de 12.000 km de cours d'eau exige une coordination supralocale. Les infrastructures cyclables qui franchissent les limites communales, idem. Mais la question est de savoir si cette coordination exige nécessairement une administration intermédiaire distincte (avec conseil élu et députation) à côté de la Région.

Planification d'urgence : la phase provinciale a du sens sur le plan fonctionnel. Lors des inondations de janvier 2024, la coordination supracommunale par le gouverneur a été cruciale. Mais la question se pose à nouveau : cette fonction de coordination exige-t-elle un gouverneur nommé à côté d'une administration provinciale distincte avec conseil provincial et députation ?

Chevauchements :

• Gestion de l'eau : chevauchement avec la VMM (Société flamande de l'environnement), De Vlaamse Waterweg (voies navigables flamandes) et les communes
• Aménagement du territoire : chevauchement avec le Département Omgeving et les communes
• Tourisme : chevauchement avec Toerisme Vlaanderen et les services touristiques locaux
• Enseignement : chevauchement avec la politique flamande de l'enseignement (GO!, VDAB)
• Tutelle : chevauchement avec l'ABB (Flandre) et les services de tutelle régionaux (Wallonie)

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI standardisés pour l'ensemble des missions provinciales. La Cour des comptes contrôle les finances provinciales, mais il n'y a pas d'évaluation politique systématique de la plus-value du niveau provincial en tant qu'administration intermédiaire.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Provinces : Les 12 provinces néerlandaises occupent une position intermédiaire comparable, mais avec deux différences cruciales : (1) elles sont le seul niveau intermédiaire (pas de Régions ni de Communautés au-dessus) et (2) leurs missions centrales sont mieux délimitées. La tutelle interadministrative sur les communes a été simplifiée en 2012 par la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique). Les provinces exercent la tutelle notamment sur l'aménagement du territoire, la construction, l'environnement, le logement, les monuments et la sécurité structurelle des ouvrages. C'est mieux délimité que dans le modèle belge.

Allemagne. Landkreise (districts) : Les 294 Landkreise (à côté de 106 kreisfreie Städte) forment la couche de pouvoir intermédiaire entre les entités fédérées (Länder) et les communes (Gemeinden). Le Landrat (comparable au gouverneur) est élu directement dans la plupart des Länder. Missions : routes de district et planification des transports en commun, gestion des déchets, aide sociale et aide à la jeunesse, hôpitaux, lutte contre les catastrophes et, en règle générale, tutelle sur les communes du district. Différence cruciale : les Kreise sont les premiers responsables de la lutte contre les catastrophes (structure de commandement et plans catastrophe), tandis que les pompiers sont une mission obligatoire des communes. C'est une mission claire et opérationnelle qui fonde leur raison d'être. Les entités fédérées (Länder) fixent la législation, les Kreise l'exécutent.

Suède. Länsstyrelse (County Administrative Boards) : C'est le modèle de comparaison le plus pertinent. Les 21 länsstyrelser suédoises ne sont pas des administrations élues, mais des services déconcentrés de l'autorité centrale. Elles sont dirigées par un landshövding, nommé par le gouvernement pour six ans et comparable au gouverneur. Leurs missions : exécution de la réglementation nationale, surveillance environnementale, aménagement du territoire, coordination régionale de la planification civile d'urgence, coordination entre communes. Elles coordonnent, soutiennent et contrôlent les communes sans être elles-mêmes une administration politique autonome. Résultat : les missions étatiques supralocales que la province et le gouverneur exécutent chez nous passent par un service administratif sans conseil élu ni députation au-dessus. La Suède a en outre des régions élues (autrefois landsting), surtout compétentes pour les soins de santé.

Danemark. Regioner : Après la grande réforme structurelle de 2007, les 13 provinces danoises (amter) ont été remplacées par 5 régions. À partir du 1er janvier 2027, elles ne seront plus que quatre, après la fusion des régions Hovedstaden et Sjælland. Ces régions ont un conseil élu mais pas d'autonomie fiscale (pas d'impôts propres) et se concentrent surtout sur les soins de santé. Les missions supralocales comme l'aménagement du territoire et l'environnement ont été en grande partie transférées aux communes (qui ont été simultanément agrandies, passant de 271 à 98). Le modèle danois montre qu'un niveau intermédiaire peut être fortement allégé si (1) les communes sont assez grandes et (2) les missions spécifiques sont redistribuées.

1D. Problèmes et critiques

1. Déficit démocratique : la province est pour beaucoup de citoyens le niveau de pouvoir le moins connu. Les élections provinciales sont systématiquement éclipsées par les élections communales qui se tiennent le même jour.

2. Plus-value floue : la Flandre a déjà limité les provinces aux matières territoriales depuis le 1er janvier 2018. Ce qui reste chevauche en grande partie les missions de l'autorité flamande et des communes (voir 1B).

3. Asymétrie Flandre-Wallonie : en Flandre, les provinces ont été allégées jusqu'aux seules missions territoriales. En Wallonie, elles conservent un large paquet de missions, enseignement et action sociale compris. Cela rend difficile un débat belge cohérent sur la suppression.

4. Communes wallonnes trop petites : près de trois communes wallonnes sur quatre (194 sur 261, 2026) comptent moins de 15.000 habitants, trop petites pour reprendre les missions provinciales. Les inondations de juillet 2021 ont montré que de petites communes ne peuvent pas assumer seules une telle coordination de crise.

5. Pas de KPI, pas d'évaluation : il n'existe pas de mesure systématique de la plus-value du niveau provincial. La Cour des comptes contrôle la comptabilité, mais personne n'évalue si les missions provinciales ne pourraient pas être exécutées plus efficacement par un autre niveau.

6. Verrou constitutionnel : la Constitution nomme les provinces (art. 5) et prescrit des conseils provinciaux directement élus (art. 162). Depuis la sixième réforme de l'État (2014), une Région peut certes supprimer les institutions provinciales et les remplacer par des administrations supracommunales, mais seulement avec une majorité des deux tiers au parlement régional (art. 41). Les Régions peuvent aussi réduire les missions des provinces, comme la Flandre l'a fait en 2018. Ce seuil des deux tiers rend politiquement difficile une suppression région par région, et les provinces restent alors inscrites dans la Constitution : une suppression complète et égale dans toute la Belgique exige une révision de la Constitution.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅, 2 ⚠️, 7 ❌. Les missions provinciales obtiennent de mauvais scores sur pratiquement tous les principes. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (une couche de moins), de la transparence (savoir plus clairement qui fait quoi) et de l'orientation résultats (des objectifs mesurables pour les missions supralocales).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : les provinces deviennent des entités fédérées. Les missions provinciales ne sont pas supprimées : elles restent à l'entité fédérée, qui reçoit en plus les missions de la Région et de la Communauté pour le même territoire, ou passent aux communes lorsque cela correspond mieux à la nature de la mission.

3B. Proposition concrète

Redistribution des missions :

Planification d'urgence sans gouverneur : Le gouverneur comme coordinateur de la planification d'urgence disparaît, sans successeur nommé. Le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité :

• La phase provinciale du plan catastrophe devient la phase de l'entité fédérée
• Le comité de coordination travaille avec les pompiers et le corps de police de l'entité fédérée, un par entité fédérée ; chaque entité fédérée met en place un service de crise
• Au niveau fédéral, le Centre de crise national (NCCN) assure la coordination
• Le gouvernement de l'entité fédérée rend compte au parlement de l'entité fédérée
• Comparable au Landrat allemand dans sa fonction de sécurité, qui est élu directement dans la plupart des entités fédérées

Une seule administration d'entité fédérée : L'administration provinciale est intégrée dans l'entité fédérée, avec les services de la Région et de la Communauté pour le même territoire : une seule administration qui exécute les missions supralocales : gestion de l'eau, aménagement du territoire, surveillance environnementale, tutelle sur les communes. Lorsque l'échelle l'exige, les entités fédérées flamandes ou wallonnes organisent une mission ensemble dans un service commun (art. 32), par exemple la VMM ou De Vlaamse Waterweg. Le modèle cantonal ne construit pas de nouvelle institution, il promeut une institution existante.

Économie estimée (estimation HART) :

• Les coûts politiques (404 conseillers provinciaux, les députations et leurs cabinets) relèvent de l'audit « 10 conseils provinciaux + députations » et ne comptent pas ici
• Non chiffré séparément : les services provinciaux et ceux de la Région et de la Communauté pour le même territoire deviennent une seule administration d'entité fédérée. Cela supprime le chevauchement (gestion de l'eau, aménagement du territoire, tourisme, tutelle sur les communes), mais le gain dépend de la façon dont les entités fédérées organisent leur administration et leurs services communs

Trajet de mise en œuvre :

1. La Constitution HART transforme les provinces en entités fédérées (art. 2), avec un parlement, un gouvernement et un statut organique (art. 43), et leur confère la compétence résiduelle (art. 29)
2. L'entité fédérée réunit les services provinciaux et ceux de la Région et de la Communauté pour son territoire en une seule administration, avec des services communs par accord ou concordat (art. 32) (possible en partie en parallèle)
3. Protocole de transfert par bloc de missions (gestion de l'eau, permis, enseignement, etc.)
4. Le personnel provincial (selon les estimations plus de 10.000 personnes) est transféré vers l'entité fédérée ou la commune. Pas de licenciement, mais une réaffectation
5. Période de transition : 3 à 5 ans après la transformation des provinces en entités fédérées
6. Horizon temporel : entièrement mis en œuvre en deux législatures après le démarrage

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Missions provinciales (tutelle, supralocal, planification d'urgence) : Réformé Les provinces deviennent des entités fédérées, et leurs missions utiles restent. La gestion de l'eau, la planification d'urgence et la tutelle sur les communes relèvent de l'entité fédérée, avec les missions de la Région pour le même territoire. Les loisirs et les infrastructures cyclables vont aux communes ou à l'entité fédérée. Une couche de moins, le même service.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Les dix provinces belges exécutent trois grands blocs de missions. Premièrement : la tutelle administrative sur les communes, c'est-à-dire contrôler si les décisions communales sont légales. En Flandre, l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) le fait déjà en pratique ; le niveau provincial n'est plus guère qu'une courroie de transmission. Deuxièmement : les missions supralocales comme la gestion de l'eau (environ 12.000 km de cours d'eau en Flandre), les infrastructures cyclables, l'aménagement du territoire, les domaines récréatifs (plus de 50 domaines, plus de 10 millions de visiteurs par an) et l'enseignement provincial. Troisièmement : la planification d'urgence. Le gouverneur coordonne la « phase provinciale » du plan catastrophe lorsqu'une crise touche plusieurs communes.

Ensemble, les provinces coûtent selon les estimations plus de 2 milliards d'euros par an et emploient selon les estimations plus de 10.000 personnes. Il n'existe pas de chiffre total officiel ; le Hainaut seul budgète plus de 800 millions d'euros (2025).

Ce qui ne va pas

Le problème ne réside pas dans les missions elles-mêmes, mais dans la couche de pouvoir qui les exécute. Pour chaque mission provinciale, il existe un chevauchement avec une autre autorité. La gestion de l'eau ? La VMM, De Vlaamse Waterweg et les communes la font aussi. L'aménagement du territoire ? Le Département Omgeving fait la même chose au niveau flamand. La tutelle sur les communes ? L'ABB fait déjà le travail réel. Et pour la planification d'urgence, vous n'avez pas besoin d'un conseil provincial élu de 31 à 56 membres, ni d'un gouverneur nommé. Vous avez besoin d'une seule administration qui porte la compétence et en rend compte.

Pour beaucoup de citoyens, la province est le niveau de pouvoir le moins connu : peu de gens savent pour quoi ils votent lors des élections provinciales. Il n'existe pas d'objectifs mesurables ni de KPI pour le niveau provincial. Personne n'évalue si une province exécute bien ses missions. Et les provinces wallonnes ont des budgets bien plus importants que les flamandes, parce qu'elles font aussi de l'enseignement, de l'action sociale et de la culture : des missions qui relèvent ailleurs de l'entité fédérée ou de la commune.

En Wallonie s'ajoute un problème supplémentaire : près de trois communes sur quatre comptent moins de 15.000 habitants, ce qui est trop petit pour reprendre les missions provinciales. Les inondations de juillet 2021 dans la vallée de la Vesdre ont montré que de petites communes ne peuvent pas assumer seules une telle coordination de crise. Mais la réponse à cela n'est pas « alors gardons les provinces telles quelles ». La réponse est d'agrandir les communes (voir la proposition de HART pour environ 200 à 250 communes au lieu de 565) et de placer la coordination de crise auprès de l'entité fédérée.

Comment cela fonctionne ailleurs

La Suède choisit un modèle administratif. Les 21 länsstyrelser suédoises (county administrative boards) font ce que font chez nous le gouverneur et les services provinciaux : coordonner au niveau supralocal, contrôler les communes, planifier l'urgence. Mais sans conseil élu ni députation au-dessus. Elles sont dirigées par un landshövding nommé par le gouvernement et sont des services déconcentrés de l'autorité centrale. Résultat : des lignes de responsabilité claires et le même service.

Le Danemark est allé plus loin encore. En 2007, les 13 provinces ont été supprimées et remplacées par 5 régions, surtout pour les soins de santé, avec un conseil élu mais sans impôts propres. Dans le même temps, 271 communes ont été regroupées en 98, ce qui les a rendues assez grandes pour assumer elles-mêmes les missions supralocales. La recette : alléger l'administration intermédiaire, agrandir les communes.

En Allemagne, les 294 Landkreise exécutent des missions comparables, mais avec une différence cruciale : le Landrat est élu directement dans la plupart des entités fédérées et les Kreise ont des responsabilités opérationnelles claires (lutte contre les catastrophes, aide sociale, déchets, routes de district). Pas de vague « coordination supralocale », mais un service concret avec des résultats mesurables.

Ce que HART propose

Les provinces deviennent des entités fédérées, et leurs missions utiles sont soigneusement intégrées :

L'administration provinciale est intégrée dans l'entité fédérée, avec les services de la Région et de la Communauté pour le même territoire : une seule administration, pas de nouveau niveau de pouvoir. Elle reprend la gestion de l'eau, l'aménagement du territoire, la tutelle sur les communes et la délivrance des permis. Pour la planification d'urgence, il n'y a plus de gouverneur : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité, avec les pompiers de l'entité fédérée et le NCCN pour la phase fédérale. Le même rôle que le gouverneur joue dans la phase provinciale, mais auprès d'un gouvernement élu qui rend compte à son parlement.

Les domaines récréatifs et les infrastructures cyclables sont transférés au cas par cas à l'entité fédérée ou à des communes (agrandies). L'enseignement provincial passe à l'entité fédérée, dans le cadre du concordat d'enseignement du groupe linguistique. L'ensemble du personnel provincial (selon les estimations plus de 10.000 personnes) est transféré. Pas de licenciements, mais un employeur plus clair.

Ce que cela rapporte

L'économie n'est pas chiffrée séparément : les services provinciaux et ceux de la Région et de la Communauté pour le même territoire deviennent une seule administration d'entité fédérée, et le gain dépend de la façon dont les entités fédérées s'organisent. La superstructure politique figure dans les audits sur les conseils provinciaux, les députations et les gouverneurs.

Mais le véritable avantage est structurel : une couche de pouvoir en moins. Le citoyen ne doit plus deviner si c'est la commune, la province ou la Région qui gère son cours d'eau, traite son permis de bâtir ou sécurise sa rue. L'entité fédérée fait le supralocal, la commune fait le local. Point. La planification d'urgence reste au niveau de la province, qui devient entité fédérée, entre les mains du gouvernement de l'entité fédérée, avec une ligne de commandement claire : NCCN, entité fédérée, commune.

Phase 5 : sources

Phase 6 : métadonnées

Audits liés antérieurs :

• 10 conseils provinciaux + députations. Audit 2026-03-31 (statut : 🔴 Supprimé)
• 10 gouverneurs. Audit 2026-03-31 (statut : 🟠 Réformé)

Prochaine ligne à auditer : 565 conseils communaux + collèges (section Communes)

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)