ONEM (Office national de l'emploi) : audit

Date : 2026-03-29 Catégorie : Parastataux de la sécurité sociale Statut proposé : 🟠 Réformé : l'ONEM reste l'assureur fédéral et paie lui-même les allocations, les entités fédérées activent et cofinancent

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

L'Office national de l'emploi (ONEM), en néerlandais Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA), est une institution parastatale fédérale de sécurité sociale. L'ONEM gère le régime belge d'assurance chômage, les allocations connexes et certaines mesures pour l'emploi.

Base juridique : l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs a instauré la sécurité sociale obligatoire pour les travailleurs salariés, avec une assurance chômage financée par des cotisations des employeurs et des travailleurs et par une subvention publique. La réglementation du chômage figure dans l'arrêté royal du 25 novembre 1991. La gestion relève de la loi du 25 avril 1963 sur la gestion des organismes d'intérêt public de sécurité sociale.

Historique : créé en 1935, pendant la Grande Dépression, sous le nom d'Office national du Placement et du Chômage (Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid). Auparavant, les syndicats géraient les allocations de chômage au niveau local. Depuis 1961, l'institution s'appelle Office national de l'emploi. Elle a évolué vers une organisation principalement axée sur la gestion des allocations, tandis que le placement a été transféré aux Régions.

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève de la compétence du ministre fédéral de l'Emploi.

Personnel (31 décembre 2025) :

• 2.959 collaborateurs
• 2.621,6 ETP (équivalents temps plein)
• 73,9 % de femmes
• 77,8 % aux niveaux B et C
• Âge moyen : 41 ans
• 16 bureaux décentralisés (bureaux du chômage) + administration centrale à Bruxelles

Budget/dépenses : l'ONEM a dépensé 7,2 milliards d'euros en 2024 (7.198,5 millions d'euros). Sur ce montant, 5,6 milliards d'euros sont allés au poste chômage, 0,6 milliard d'euros au crédit-temps et aux congés thématiques, 0,2 milliard d'euros au chômage avec complément d'entreprise et 0,2 milliard d'euros (219,7 millions d'euros) aux frais de gestion des organismes de paiement. Le chômage coûte au total environ 1 % du PIB (2025).

Tutelle : comité de gestion paritaire (organisations patronales et syndicales). L'administration est dirigée par un administrateur général et un adjoint, plus 5 directeurs généraux. Le fonctionnement quotidien est piloté depuis le siège central de Bruxelles.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Établir le droit aux allocations de chômage et en déterminer le montant
2. Contrôler les paiements effectués par les organismes de paiement
3. Octroyer le droit à l'interruption de carrière et au crédit-temps et autoriser le paiement
4. Soutenir la réinsertion des demandeurs d'emploi (en collaboration avec les services régionaux)
5. Entretenir le régime du chômage : agir préventivement et lutter contre les abus
6. Délivrer les attestations de chômage
7. Informer les travailleurs et les employeurs

Le système de paiement belge, unique en son genre : En Belgique, les pouvoirs publics (l'ONEM) décident du droit à une allocation, mais le paiement est assuré par quatre « organismes de paiement », dont trois syndicats :

• CSC (Confédération des syndicats chrétiens) : syndicat chrétien
• FGTB (Fédération générale du travail de Belgique) : syndicat socialiste
• SYNOVA (jusqu'à fin mai 2026 CGSLB, Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique) : l'ancien syndicat libéral, qui se dénomme désormais syndicat libre
• CAPAC (Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage) : institution publique

Les organismes de paiement reçoivent de l'ONEM une indemnité pour frais d'administration, calculée selon une formule qui tient compte du nombre de dossiers qu'ils traitent. En 2024, 219,7 millions d'euros sont allés à ces frais de gestion. Cela crée un incitant problématique : plus un syndicat compte de chômeurs, plus il encaisse. La CAPAC, l'institution publique qui sert d'alternative aux non-syndiqués, est en outre administrée par un comité de gestion où les syndicats et les organisations patronales sont représentés. Ils sont donc juge et partie à la fois.

Chevauchements avec d'autres institutions :

• VDAB (Flandre), Forem (Wallonie), Actiris (Bruxelles), ADG (Communauté germanophone) : responsables du placement et de l'activation
• L'ONEM détermine le droit aux allocations, mais les services régionaux assurent l'accompagnement
• Cela mène à un problème structurel : les Régions activent les demandeurs d'emploi, mais c'est le fédéral qui paie les allocations. Celui qui dépense l'argent (le fédéral) n'est pas celui qui décide de l'activation (le régional) : un incitant pervers qui freine une activation rapide

Bénéficiaires :

• En moyenne 726.387 personnes par mois perçoivent une allocation de l'ONEM de n'importe quel type (2025), y compris le chômage temporaire, le crédit-temps et l'interruption de carrière
• 288.077 demandeurs d'emploi chômeurs complets indemnisés par mois (2025 ; 284.859 en 2024) ; 326.794 chômeurs complets indemnisés au total (2025)
• Le chômage temporaire a augmenté de 5,3 % en 2024
• Les pertes d'emplois dues aux faillites ont augmenté de plus de 20 % en 2024

Indicateurs de performance : l'ONEM publie des rapports annuels, mais des KPI concrets portant sur l'efficience de la réinsertion ou sur la sortie vers l'emploi ne sont pas mesurés systématiquement au niveau fédéral. L'accent est mis sur le paiement correct des allocations, pas sur le résultat (le retour à l'emploi).

1C. Comparaison internationale

La Belgique face aux pays voisins. Assurance chômage :

*Depuis la loi-programme du 18 juillet 2025 : période de base de 12 mois plus 12 mois au maximum selon le passé professionnel ; jusqu'à fin 2025, en principe illimitée.

Jusqu'à fin 2025, la Belgique était le seul pays de l'UE où les allocations de chômage étaient en principe illimitées dans le temps. Cela a été confirmé par les vérifications des faits de VRT NWS et de Factcheck Vlaanderen (2024). La loi-programme du 18 juillet 2025 a limité l'allocation de chômage à 24 mois au maximum et l'allocation d'insertion à 12 mois. Les premiers chômeurs ont perdu leur droit le 1er janvier 2026 ; pour les nouvelles demandes, les règles s'appliquent pleinement depuis le 1er mars 2026. La Cour constitutionnelle a confirmé la limitation dans le temps, mais a annulé le 10 septembre 2026 une partie du régime transitoire. Avant la réforme, le montant était dégressif : 65 % du salaire plafonné au début, puis en baisse progressive jusqu'à un forfait.

Pays-Bas. UWV : L'UWV combine la gestion des allocations et la réinsertion dans une seule organisation, avec en moyenne 19.894 équivalents temps plein (2025). L'allocation WW dure de 3 à 24 mois, selon le passé professionnel. Ensuite vient l'aide sociale (Participatiewet) via les communes, assortie de conditions plus strictes.

Allemagne. Bundesagentur für Arbeit (BA) : La BA est l'une des plus grandes administrations d'Allemagne (115.931 collaborateurs fin 2025, 52,0 milliards d'euros de dépenses en 2025). Elle combine l'assurance chômage et le placement dans une seule structure, via les Agenturen für Arbeit locales et, avec les communes, les Jobcenter. L'Arbeitslosengeld dure 12 mois, jusqu'à 24 mois pour les chômeurs plus âgés ayant une longue carrière. Vient ensuite l'aide sociale (jusqu'en 2026 Bürgergeld, ensuite Grundsicherung). La BA et les Jobcenter travaillent avec des objectifs annuels convenus et des indicateurs fixés par la loi, comme l'integratiequote.

Danemark. A-kasser + centres pour l'emploi : Le Danemark connaît un modèle de « flexicurité » : marché du travail flexible + protection forte mais temporaire. L'assurance chômage est volontaire, via 21 a-kasser (caisses de chômage, souvent liées à des syndicats), et est dans une large mesure financée par l'État. L'allocation (dagpenge) dure 2 ans au maximum sur une période de 3 ans ; celui qui travaille entre-temps peut prolonger la période. L'activation passe par les centres communaux pour l'emploi.

Suède. Arbetsförmedlingen : La Suède mène depuis 2019 une réforme de fond : le service public de l'emploi (Arbetsförmedlingen) sous-traite la majeure partie de l'accompagnement à des prestataires indépendants, payés selon le résultat (le programme Rusta och matcha, lancé en 2020). L'OCDE et la Commission européenne ont soutenu cette réforme de juillet 2021 à mars 2023. L'objectif : plus d'efficience, plus d'orientation client, avec un financement lié aux résultats. L'allocation de chômage elle-même passe par les a-kassor, 300 jours au maximum (150 jours supplémentaires pour les parents d'enfants de moins de 18 ans).

1D. Problèmes et critiques

1. Institutional moral hazard (responsabilité scindée) : Le problème central de l'assurance chômage belge est la scission entre le fédéral (payer les allocations) et le régional (l'activation). Les Régions n'ont pas assez d'incitants financiers pour activer les chômeurs, puisque c'est le fédéral qui paie la facture. Cela crée un incitant pervers : celui qui décide de l'accompagnement ne supporte pas les conséquences financières de l'inactivité.

2. Durée illimitée (jusqu'à fin 2025) : Jusqu'à fin 2025, la Belgique était le seul pays de l'UE à avoir des allocations de chômage en principe illimitées dans le temps. Depuis la loi-programme du 18 juillet 2025, l'allocation est limitée à 24 mois au maximum. La Belgique a consacré davantage aux allocations de chômage que la moyenne européenne (en % du PIB), même si l'Autriche et l'Espagne, entre autres, se situaient plus haut (VRT NWS et Factcheck Vlaanderen, 2024). Le chômage coûte environ 1 % du PIB (2025).

3. Les syndicats comme organismes de paiement : Le système dans lequel les syndicats paient les allocations de chômage et reçoivent pour cela une indemnité qui dépend du nombre de dossiers (avec la CAPAC, 219,7 millions d'euros en 2024) crée une dépendance financière au chômage. Les syndicats ont un intérêt financier à ce que le nombre de chômeurs reste élevé. La CAPAC publique, qui devrait servir d'alternative neutre, est cogérée par ces mêmes syndicats.

4. Absence de mesure des résultats : L'ONEM mesure l'exactitude des paiements, pas la réussite de la réinsertion. Il n'existe pas de KPI contraignants sur la réduction du chômage de longue durée au niveau fédéral.

5. Complexité pour le citoyen : Un chômeur doit s'adresser : (a) à l'ONEM pour le droit aux allocations, (b) à un organisme de paiement (syndicat ou CAPAC) pour le paiement effectif, et (c) à un service régional (VDAB, Forem, Actiris ou ADG) pour l'accompagnement. Trois instances pour une seule situation.

6. Sensibilité à la conjoncture : En 2024, les pertes d'emplois dues aux faillites ont augmenté de plus de 20 % et le chômage temporaire de 5,3 %. L'ONEM lui-même a qualifié 2024 d'« année charnière » : la baisse de plusieurs années du nombre de chômeurs complets indemnisés semblait terminée. C'est précisément dans une telle période qu'un accompagnement rapide et intégré compte le plus.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : score de 0/9 ✅, 4/9 ⚠️, 5/9 ❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Responsabilité = financement : combler le fiscal gap
2. Simplicité : passer de trois instances à deux
3. Orientation résultats : des KPI sur la réinsertion, pas sur la gestion de dossiers

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : réorganiser en profondeur. L'ONEM reste l'assureur fédéral et paie lui-même les allocations, sans les syndicats ; les entités fédérées activent, assurent le placement, forment et sanctionnent, et paient une part croissante de l'allocation, remboursée d'avance via la péréquation (art. 28 de la Constitution HART).

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fin du paiement par les syndicats. Les allocations de chômage sont payées par les pouvoirs publics : l'ONEM, qui reste l'assureur fédéral, les paie lui-même. Les syndicats perdent leur rôle d'organisme de paiement ainsi que l'indemnité pour frais d'administration qui va avec. La CAPAC est intégrée à l'ONEM.

2. Assurance fédérale, activation au niveau de l'entité fédérée. Sur le modèle suisse : l'assurance chômage reste fédérale. La fédération fixe les cotisations, le montant et la durée de l'allocation ainsi que les règles de l'emploi convenable, et l'ONEM décide du droit à l'allocation (art. 27 et 28 de la Constitution HART). Les entités fédérées activent, assurent le placement, forment et sanctionnent : les entités fédérées flamandes peuvent le confier ensemble au VDAB, les wallonnes au Forem ; Bruxelles a Actiris et Ostbelgien l'ADG (art. 32). Ainsi, le chômeur a deux interlocuteurs au lieu de trois : l'ONEM pour son allocation, le service de l'entité fédérée pour son accompagnement.

3. Maximum 24 mois d'allocation. Depuis la loi-programme du 18 juillet 2025, une période de base de 12 mois plus 12 mois au maximum selon le passé professionnel s'applique. HART maintient cette limite et la couple à un parcours d'activation obligatoire, avec un plan d'activation personnel dans les quatre semaines ; la phase d'activation s'inscrit dans les 24 mois. Ensuite vient le revenu d'intégration, avec des conditions plus strictes et une contreprestation.

4. Financement aux résultats. Le service qui accompagne les chômeurs est financé (en partie) sur la base du résultat : placement réussi, durabilité du placement et sortie du chômage de longue durée. Sur le modèle suédois (opérateurs sous contrat avec une rémunération liée aux résultats).

5. Qui active cofinance l'allocation. Chaque entité fédérée paie une part croissante de l'allocation de ceux qui y résident : 20 % pendant les quatre premières semaines, 60 % jusqu'à la semaine 26, 70 % jusqu'à la semaine 52 et 80 % ensuite (l'échelle danoise, art. 28 §2 de la Constitution HART). La péréquation la rembourse d'avance pour le chômage attendu chez elle, tel que le Bureau fédéral du Plan l'estime (art. 55) : celle qui active mieux que prévu conserve la différence. Le Bureau fédéral du Plan publie chaque année un tableau de bord par entité fédérée. Celui qui décide de l'activation supporte ainsi aussi les conséquences financières du chômage de longue durée (responsabilité = financement).

Modèle international : hybride entre le modèle suisse (assurance fédérale, placement par les cantons) + le modèle danois (la commune paie une part croissante de l'allocation, remboursée d'avance) + le modèle suédois de contractualisation (financement aux résultats) + la flexicurité danoise (limitation dans le temps + accompagnement intensif).

Économie/gain d'efficience estimé :

• Fin de la chaîne de paiement double : un seul service traite le dossier au lieu de deux (bureau de l'ONEM et organisme de paiement). HART estime l'économie à 20 à 45 millions d'euros par an, soit 10 à 20 % des 219,7 millions d'euros de frais de gestion des organismes de paiement (2024) ; le paiement lui-même reste un travail qui doit être fait
• La part de l'allocation payée par les entités fédérées est un déplacement entre pouvoirs publics, pas une économie ; la péréquation rembourse d'avance ce qui est attendu
• Un seul payeur au lieu de quatre : moins de frais de structure, des délais de traitement plus courts
• Limitation dans le temps (24 mois) et financement aux résultats : sortie vers l'emploi plus élevée ; ce gain (allocations évitées, recettes supplémentaires) ne compte pas comme économie de la réforme de l'État

Trajet de mise en œuvre :

• Première année : loi fédérale sur la part des entités fédérées dans l'allocation (art. 28 §2 de la Constitution HART) et remboursement d'avance dans la loi de péréquation (art. 55), toutes deux avec l'accord du Conseil des entités fédérées (art. 35)
• Dans les trois ans : transfert du paiement des syndicats et de la CAPAC vers l'ONEM

Phase 4/5 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

ONEM (Office national de l'emploi) : réformé

Les allocations de chômage sont payées par les pouvoirs publics au lieu des syndicats : l'ONEM reste l'assureur fédéral et paie lui-même. Les entités fédérées accompagnent vers l'emploi et paient une part croissante de l'allocation à mesure que le chômage dure, remboursée d'avance via la péréquation. Ainsi, chaque chômeur a deux interlocuteurs au lieu de trois, et celui qui active cofinance la facture.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'ONEM est l'institution fédérale qui décide si vous avez droit à une allocation de chômage et quel en est le montant. Mais l'ONEM ne vous paie pas lui-même. Ce sont les trois grands syndicats (CSC, FGTB et SYNOVA, l'ancienne CGSLB) ou la Caisse auxiliaire publique (CAPAC) qui le font. Et l'accompagnement vers un nouvel emploi ? C'est encore une autre instance : le VDAB en Flandre, le Forem en Wallonie, Actiris à Bruxelles, l'ADG dans la Communauté germanophone. Trois instances pour un seul chômeur. L'ONEM compte 2.959 collaborateurs (fin 2025) et a dépensé 7,2 milliards d'euros en 2024 ; en moyenne, 726.387 personnes par mois ont perçu une allocation de l'ONEM (2025).

Ce qui ne va pas

Le problème fondamental est que personne ne porte l'entière responsabilité. Le fédéral paie les allocations, mais ce sont les Régions qui décident de l'accompagnement vers l'emploi. Cela crée un incitant pervers : les Régions n'ont aucun intérêt financier à une activation rapide, puisque c'est le fédéral qui paie la facture.

À cela s'ajoute que, jusqu'à fin 2025, la Belgique était le seul pays de l'UE où les allocations de chômage étaient en principe illimitées dans le temps, un fait confirmé par VRT NWS et Factcheck Vlaanderen. Depuis la loi-programme du 18 juillet 2025, l'allocation est limitée à deux ans au maximum. Selon les mêmes vérifications des faits (2024), la Belgique a aussi consacré davantage aux allocations de chômage que la moyenne européenne, en pourcentage du PIB.

Et puis il y a le système syndical. Les trois grands syndicats reçoivent une indemnité pour frais d'administration qui dépend du nombre de dossiers de chômage qu'ils traitent ; avec la CAPAC, cela représentait 219,7 millions d'euros en 2024. Plus il y a de chômeurs, plus ils encaissent. La Caisse auxiliaire publique (CAPAC), qui devrait servir d'alternative neutre, est cogérée par ces mêmes syndicats. Ils sont juge et partie à la fois.

Pour le citoyen, le résultat est kafkaïen : vous devez aller à l'ONEM pour votre droit, chez votre syndicat pour votre argent et au VDAB pour votre accompagnement. Trois instances, trois dossiers, trois sites web. Même dans les pays où des caisses de chômage proches des syndicats paient l'allocation, comme le Danemark et la Suède, le chômeur règle son allocation auprès d'une seule caisse et son accompagnement auprès d'un seul service : deux instances, pas trois.

Comment cela fonctionne ailleurs

En Allemagne existe la Bundesagentur für Arbeit (BA) : une seule organisation d'environ 116.000 collaborateurs et de 52 milliards d'euros de dépenses (2025) qui gère à la fois l'assurance chômage et l'accompagnement des demandeurs d'emploi, via les Agenturen für Arbeit et les Jobcenter locaux. L'allocation de chômage (Arbeitslosengeld) dure 12 mois, jusqu'à 24 mois pour les chômeurs plus âgés. Vient ensuite l'aide sociale avec collaboration obligatoire. La BA et les Jobcenter travaillent avec des objectifs annuels convenus et des indicateurs fixes, comme la part des allocataires qui trouvent un emploi.

Aux Pays-Bas, l'UWV (environ 19.900 équivalents temps plein, 2025) combine la gestion des allocations et la réinsertion, avec une durée maximale de chômage de 24 mois. Au Danemark, le modèle de « flexicurité » prévoit une allocation de 2 ans au maximum sur 3 ans, avec un accompagnement intensif via les centres communaux pour l'emploi. La Suède réforme depuis 2019 son service de placement en le sous-traitant en grande partie à des prestataires privés avec un financement lié aux résultats, avec le soutien de l'OCDE et de la Commission européenne.

Ce que HART propose

1. Deux instances au lieu de trois. L'ONEM reste l'assureur fédéral : il décide de votre droit et paie lui-même votre allocation, et la fédération fixe les cotisations, le montant et la durée de l'allocation. Votre accompagnement vers l'emploi est réglé par l'entité fédérée : les entités fédérées flamandes peuvent le confier ensemble au VDAB, les wallonnes au Forem ; Bruxelles a Actiris et Ostbelgien l'ADG. Sur le modèle suisse : une seule assurance fédérale, le placement auprès des cantons.

2. Les pouvoirs publics paient, pas le syndicat. Le paiement des allocations de chômage devient une mission publique, exécutée par l'ONEM lui-même. Les syndicats perdent leur rôle d'organisme de paiement, et avec lui l'incitant financier pervers qui y est lié. Les syndicats continuent bien entendu d'exister comme défenseurs des intérêts, mais ils ne paient plus d'allocations.

3. Maximum 2 ans d'allocations de chômage. Depuis la loi-programme du 18 juillet 2025 s'applique : 12 mois de période de base plus 12 mois au maximum selon le passé professionnel. HART maintient cette limite, avec un parcours d'activation obligatoire et un plan d'activation personnel dans les quatre semaines. Ensuite vient le revenu d'intégration, avec accompagnement et contreprestation.

4. Financement aux résultats. Le service qui accompagne les chômeurs est payé en partie sur la base du résultat : combien de chômeurs retrouvent effectivement du travail, et à quel point ce placement est durable. Sur le modèle suédois.

5. Qui active cofinance. L'entité fédérée paie une part croissante de l'allocation de ceux qui y résident : 20 % pendant les quatre premières semaines, 60 % jusqu'à la semaine 26, 70 % jusqu'à la semaine 52 et 80 % ensuite, comme les communes danoises. La péréquation la rembourse d'avance pour le chômage attendu : celle qui active mieux que prévu conserve la différence. Celui qui décide de l'activation supporte ainsi aussi les conséquences financières de l'échec. Cela comble le « fiscal gap » et donne aux entités fédérées un véritable incitant à aider les chômeurs.

Ce que cela rapporte

• Pour le citoyen : deux interlocuteurs au lieu de trois. Un accompagnement plus rapide et meilleur. De la clarté.
• Pour le Trésor : environ 20 à 45 millions d'euros par an grâce à la fin de la chaîne de paiement double (les organismes de paiement ont reçu 219,7 millions d'euros de frais de gestion en 2024), et une baisse structurelle du chômage de longue durée grâce à de meilleurs incitants et à la mesure des résultats.
• Pour la démocratie : un paiement public transparent au lieu d'un monopole syndical. Fini la dépendance financière au chômage.
• Éprouvé : la Suisse (assurance fédérale, placement par les cantons), le Danemark (flexicurité, et une commune qui cofinance l'allocation), la Suède (financement aux résultats), et l'Allemagne et les Pays-Bas (paiement par les pouvoirs publics) montrent que c'est possible. Plus efficient, plus transparent, avec de meilleurs résultats.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)