Conseil d'État : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : Pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Conseil d'État / Raad van State Base juridique : article 160 de la Constitution belge ; lois coordonnées sur le Conseil d'État (arrêté royal du 12 janvier 1973) ; loi du 23 décembre 1946 (création) Créé : 23 décembre 1946 (loi), installé le 9 octobre 1948 Niveau de pouvoir : fédéral Siège : rue de la Science 33, Bruxelles (hôtel du marquis d'Assche, architecte Alphonse Balat, 1858-1860)

Composition (cadre légal depuis la loi du 6 septembre 2022, article 69 des lois coordonnées) :

Budget : les moyens du Conseil d'État figurent comme crédit distinct dans le budget du SPF Intérieur (section 13 du budget fédéral) : environ 50 millions d'euros en 2025, pour le personnel et le fonctionnement. Le Conseil ne publie lui-même ni budget ni rapport financier annuel. À titre de comparaison : le Raad van State néerlandais a dépensé 90,1 millions d'euros en 2024, avec quelque 80 conseillers d'État et plus de 600 collaborateurs.

Répartition linguistique du personnel (2023) : 186 francophones, 176 néerlandophones, 38 autres.

Évolution du personnel : baisse de 465 personnes (2015) à 395 (2025) : 15 % de moins en dix ans, malgré l'élargissement du cadre légal en 2022.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le Conseil d'État comporte deux sections principales aux missions fondamentalement différentes :

Section de législation (fonction d'avis) :

• Rend des avis motivés sur les avant-projets de lois, de décrets et d'ordonnances
• Confronte les textes à la Constitution, aux règles de droit supérieures et à la répartition des compétences
• Avis obligatoire pour tous les avant-projets et arrêtés réglementaires des gouvernements (sauf en cas d'urgence motivée et pour les budgets, entre autres) ; facultatif pour les propositions parlementaires
• Selon la loi, quatre ou six chambres, autant de néerlandophones que de francophones, complétées par des chambres supplémentaires si nécessaire
• Au moins 12 membres du Conseil et 10 assesseurs au maximum
• Selon un conseiller d'État (2019), le nombre de demandes d'avis a quintuplé depuis les années quatre-vingt, alors que le nombre de conseillers d'État n'a pas augmenté proportionnellement

Section du contentieux administratif (fonction juridictionnelle) :

• Plus haute juridiction administrative de Belgique
• Suspend et annule les actes administratifs contraires à des règles de droit supérieures
• Compétence de cassation à l'égard des juridictions administratives inférieures (p. ex. le Raad voor Vergunningsbetwistingen, conseil flamand des contestations des autorisations, ou le Conseil du contentieux des étrangers)
• 11 chambres : 5 néerlandophones, 5 francophones, 1 bilingue
• Procédure en partie inquisitoire : un auditeur indépendant examine le dossier et fait rapport ; le requérant doit néanmoins invoquer lui-même ses moyens
• Délai de recours : 60 jours après la publication ou la notification
• Délai de traitement avant la réforme de 2023 : en moyenne environ 25 mois pour un recours en annulation pur et simple (2013-2018), plus de 30 mois dans une partie des affaires

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Cour constitutionnelle : confronte les lois à la Constitution (le Conseil d'État contrôle les actes administratifs)
• Raad voor Vergunningsbetwistingen (flamand) : subordonné, le Conseil d'État est juge de cassation
• Conseil du contentieux des étrangers : subordonné, le Conseil d'État est juge de cassation
• Cour de cassation : juge de cassation pour les juridictions ordinaires (le Conseil d'État pour les juridictions administratives)

Public : citoyens, entreprises, pouvoirs publics, parlements, gouvernements.

Indicateurs de performance : aucun KPI structurel n'est publiquement disponible. La loi prescrit un rapport d'activité annuel (article 119 des lois coordonnées), mais le dernier rapport publié porte sur 2019-2020 ; auparavant, des rapports annuels ont paru jusqu'en 2012-2013. Les délais de traitement sont suivis, mais ne sont pas publiés systématiquement avec des cibles.

1C. Comparaison internationale

Constatation centrale : la double fonction (avis + juridiction dans une seule institution) est un modèle franco-belge. L'Allemagne, la Suisse, le Danemark et les pays scandinaves séparent entièrement ces fonctions. Les Pays-Bas les ont, au sein de la même institution, strictement séparées : la juridiction a été formellement détachée de la fonction d'avis en 1994, et la révision de 2010 a renforcé cette séparation, notamment après l'arrêt Procola (CEDH, 1995, sur le Conseil d'État luxembourgeois) et l'arrêt Kleyn (CEDH, 2003, sur les Pays-Bas). Depuis lors, 10 membres au maximum peuvent être nommés dans les deux sections, et celui qui a collaboré à un avis ne statue pas sur un litige portant sur la même question de droit.

La Belgique connaît une règle comparable : celui qui a rendu un avis sur un texte en section de législation ne peut pas statuer sur un recours contre ce texte (article 29 des lois coordonnées). Les membres de la section du contentieux administratif peuvent en revanche siéger en section de législation (article 79). L'institution reste aussi plus petite et moins bien équipée que son homologue néerlandais (395 personnes contre plus de 600 collaborateurs et quelque 80 conseillers d'État).

1D. Problèmes et critiques

1. Charge de travail structurelle et sous-effectif Selon un conseiller d'État (2019), le nombre de demandes d'avis a quintuplé depuis les années quatre-vingt, alors que le nombre de conseillers d'État de la section de législation n'a pas suivi. Cela mène selon lui, dans certains cas, à des avis superficiels. Le Conseil travaille aussi pendant l'été, avec des chambres de vacation.

2. Délais de traitement extrêmes Avant la réforme de 2023, un recours en annulation pur et simple durait en moyenne environ 25 mois (2013-2018), et plus de 30 mois dans une partie des affaires. Cela signifie qu'un citoyen dont l'autorisation avait été refusée à tort, ou une entreprise traitée de manière déloyale, devait attendre des années avant d'obtenir justice. Entre-temps, la décision attaquée est souvent exécutée depuis longtemps.

3. Réforme de 2023 : trop tard, trop limitée ? La loi du 11 juillet 2023 (en vigueur depuis le 1er septembre 2023) vise à ramener le délai de traitement d'un recours en annulation ordinaire à 18 mois (15 mois pour les dossiers d'intérêt public supérieur, comme les projets d'énergie renouvelable). C'est une amélioration, mais cela reste plus long qu'aux Pays-Bas, où une affaire ordinaire au fond devant la Chambre générale et la Chambre de l'environnement a duré en moyenne 58 à 62 semaines en 2024 (environ 13 à 14 mois). La réforme prévoit :

• Un délai obligatoire de 6 mois pour le rapport de l'auditeur (prolongeable une seule fois, depuis le 1er janvier 2024)
• La procédure électronique obligatoire, en deux étapes : depuis le 1er janvier 2025 pour les suspensions et mesures provisoires introduites par un avocat, depuis le 1er janvier 2026 pour toutes les procédures des parties assistées d'un avocat et des pouvoirs publics
• La réintroduction de la boucle administrative pour des dossiers spécifiques
• Une synthèse des griefs par les requérants

4. Baisse du personnel malgré une charge de travail croissante De 465 à 395 membres du personnel en dix ans (-15 %, 2015-2025), alors que la charge de travail augmentait. La loi du 6 septembre 2022 a élargi le cadre légal, notamment de 28 à 42 conseillers d'État et jusqu'à 96 premiers auditeurs, auditeurs et auditeurs adjoints, mais l'effectif n'a pas suivi (400 personnes en 2023, 395 en 2025).

5. Numérisation : tardive mais en progression La procédure électronique existe depuis le 1er février 2014 et est longtemps restée facultative. Depuis le 1er janvier 2025, le dépôt électronique est obligatoire pour les suspensions et mesures provisoires introduites par un avocat, depuis le 1er janvier 2026 pour toutes les procédures des parties assistées d'un avocat et des pouvoirs publics. C'est positif, mais l'obligation ne vaut pas pour les citoyens sans avocat et le principe once only n'a pas été mis en œuvre.

6. Pas d'évaluation structurelle Aucun examen du Conseil d'État en tant qu'institution par la Cour des comptes n'est connu, et le dernier rapport d'activité porte sur 2019-2020, bien que la loi en prescrive un chaque année. En tant que juridiction, le Conseil dispose d'une large autonomie. Cela rend le contrôle externe difficile.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser au niveau de l'orientation résultats (KPI, cibles, transparence), de la taille critique (plus de moyens pour la charge de travail croissante) et de la transparence (publication du budget, rapportage des délais de traitement).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : le Conseil d'État remplit une fonction essentielle (protection contre l'arbitraire des pouvoirs publics + qualité de la législation), mais il doit être fondamentalement modernisé sur le plan de l'organisation, de la transparence et des moyens.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Séparation formelle de l'avis et de la juridiction : sur le modèle néerlandais, deux sections entièrement séparées avec chacune son personnel, son budget et son président. Un conseiller d'État ne peut jamais intervenir à la fois dans l'avis sur une matière et dans l'appréciation de celle-ci. La Belgique interdit déjà qu'un membre statue sur un texte sur lequel il a lui-même rendu un avis (article 29), mais les membres de la section du contentieux administratif peuvent aussi siéger en section de législation. HART veut une « muraille de Chine » légale complète et va ainsi plus loin que les Pays-Bas, qui ont instauré la séparation étape par étape mais autorisent encore 10 membres au maximum dans les deux sections.

2. Normes de délai contraignantes assorties de transparence : maximum 12 mois pour un recours en annulation (en moyenne environ 25 mois en 2013-2018 ; l'objectif légal depuis 2023 est de 18 mois). Des tableaux de bord publics avec des statistiques en temps réel sur les délais de traitement, le nombre d'affaires et les taux de règlement. Une reddition de comptes annuelle au parlement avec des KPI concrets.

3. Renforcement de la capacité : élargissement du personnel de 376,9 ETP (2025) à environ 500 ETP, en commençant par pourvoir entièrement le cadre légal de 2022. Concrètement : davantage d'auditeurs et de greffiers pour la section du contentieux administratif. Des perspectives salariales et de carrière plus attractives pour pourvoir plus vite les postes vacants.

4. Accélération de la numérisation : procédure entièrement numérique pour toutes les affaires, avec un guichet numérique simple pour les citoyens sans avocat. Intégration au Registre national et aux autres bases de données publiques (principe once only). Données ouvertes sur les arrêts, avec des métadonnées standardisées.

5. Audit externe : la Cour des comptes reçoit explicitement la mission d'examiner le Conseil d'État tous les 5 ans sur son efficience, ses délais de traitement et sa qualité.

Niveau de pouvoir : reste fédéral. C'est la bonne échelle.

Modèle international : les Pays-Bas (séparation stricte + pilotage par les résultats) combinés au système allemand à trois niveaux comme inspiration de long terme.

Gain d'efficience estimé : pas d'économie directe. Il s'agit d'un investissement : environ 120 ETP supplémentaires coûtent selon les estimations 12 à 16 millions d'euros par an à vitesse de croisière (estimation de HART, à 100.000-130.000 euros par ETP ; le budget de 2025 revient à environ 133.000 euros par ETP, personnel et fonctionnement ensemble). Mais des délais de traitement plus courts font économiser beaucoup à la société : moins d'insécurité juridique pour les citoyens et les entreprises, moins de blocages de permis, moins de dégâts économiques dus à l'immobilisme.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : ancrage légal de la séparation stricte avis/juridiction ; cadre de KPI et tableau de bord public
• Année 2 : élargissement du personnel ; intégration numérique aux bases de données publiques
• Année 3 : premier audit externe par la Cour des comptes
• Année 5 : évaluation et ajustements

Phase 4/5 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil d'État : réformé HART modernise la plus haute juridiction administrative de Belgique : avis et juridiction strictement séparés, délais de traitement réduits de moitié, et pour la première fois une véritable mesure des résultats.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil d'État est la plus haute juridiction administrative de Belgique, créé par la loi de 1946 et en activité depuis 1948. Il a deux missions : rendre des avis sur les lois et les décrets (section de législation) et annuler les décisions illégales des pouvoirs publics (section du contentieux administratif). Le cadre légal compte 58 membres du Conseil et 112 membres de l'auditorat ; au total, 395 personnes y travaillent (2025). C'est une institution fédérale, établie à Bruxelles.

Ce qui ne va pas

Trois problèmes structurels. Premièrement : selon un conseiller d'État, le nombre de demandes d'avis a quintuplé depuis les années quatre-vingt, mais le personnel a diminué de 15 % entre 2015 et 2025, de 465 à 395. Le Conseil lui-même avertit que les avis deviennent de ce fait parfois superficiels. Deuxièmement : un recours en annulation durait avant la réforme de 2023 en moyenne environ 25 mois, et plus de 30 dans une partie des affaires. Un citoyen qui perdait injustement une autorisation attendait donc deux ans ou plus une décision. À ce moment-là, le dommage est souvent déjà irréparable. La réforme de 2023 vise 18 mois, mais cela reste plus long qu'aux Pays-Bas, où une affaire ordinaire a duré environ 13 à 14 mois en 2024. Troisièmement : il n'existe pas d'indicateurs de performance publics. Le citoyen n'a aucune idée du temps que dure une affaire en moyenne, du nombre d'affaires en attente, ni de la manière dont le budget est dépensé. Pour une institution qui contrôle les pouvoirs publics, c'est ironique.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, le Raad van State compte plus de 600 collaborateurs et quelque 80 conseillers d'État (Belgique : 395 personnes au total), avec un budget rendu public de 90 millions d'euros (2024 ; Belgique : environ 50 millions d'euros en 2025). Les Pays-Bas ont strictement séparé la fonction d'avis et la fonction juridictionnelle, formellement depuis 1994 et de façon renforcée en 2010, notamment sous la pression de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêt Procola, 1995). Un conseiller d'État qui rend un avis sur une loi ne peut jamais statuer sur une affaire portant sur cette même loi. Une affaire ordinaire a duré aux Pays-Bas en moyenne 58 à 62 semaines en 2024, contre en moyenne environ 25 mois en Belgique avant la réforme. L'Allemagne va encore plus loin : là-bas, le Bundesverwaltungsgericht est purement une juridiction, sans fonction d'avis, et il n'y a pas de Conseil d'État qui rend des avis législatifs. Le système allemand compte trois niveaux de juridictions administratives, avec ensemble plus de 2.300 juges (2022) ; les 51 tribunaux de première instance ont reçu en 2024 à eux seuls plus de 250.000 nouvelles affaires.

Ce que HART propose

Un : une « muraille de Chine » légale entre la section de législation et la section du contentieux administratif. Personnel séparé, budget séparé, présidents séparés. Aucun magistrat ne peut siéger dans les deux sections à la fois. Deux : des normes de délai contraignantes de maximum 12 mois pour un recours en annulation, avec un tableau de bord public où chaque citoyen peut voir en temps réel combien d'affaires sont en cours et à quelle vitesse elles sont réglées. Trois : un élargissement du personnel d'environ 377 à environ 500 ETP, parce qu'on ne peut pas juger plus vite avec moins de monde. Quatre : une numérisation complète pour toutes les affaires, y compris pour les citoyens sans avocat, avec intégration aux autres bases de données publiques, pour que le citoyen ne doive pas fournir chaque fois les mêmes documents. Cinq : un examen quinquennal par la Cour des comptes. Car le contrôleur doit lui aussi être contrôlé.

Ce que cela rapporte

Une sécurité juridique plus rapide pour les citoyens et les entreprises. Un dossier de permis resté à l'arrêt pendant deux ans ou plus peut être réglé en moins d'un an. Une meilleure qualité de la législation grâce à une capacité accrue dans la section consultative. Plus de confiance dans les pouvoirs publics parce que le citoyen peut voir comment sa plus haute juridiction administrative fonctionne. Et une institution qui rejoint enfin le standard européen, au lieu d'accuser du retard sur les Pays-Bas, l'Allemagne et la Scandinavie.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)