Audit : secrétaires d'État : 5-6

Date : 2026-03-28 Ligne : Secrétaires d'État. 5-6 Catégorie : Gouvernement fédéral Statut : 🔴 Supprimé : structurellement superflu, fonction à intégrer entièrement dans les portefeuilles ministériels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les secrétaires d'État fédéraux sont des « ministres juniors » au sein du gouvernement fédéral belge. Ils sont nommés par le Roi et sont membres du gouvernement fédéral, mais ils ne font pas partie du Conseil des ministres. Ils sont toujours adjoints à un ministre et reçoivent un domaine de compétences délimité.

Base juridique :

• Article 104 de la Constitution belge : « Le Roi nomme et révoque les secrétaires d'État fédéraux. Ils sont membres du Gouvernement fédéral. Ils ne font pas partie du Conseil des ministres. Ils sont adjoints à un ministre. Le Roi détermine leurs attributions et les limites dans lesquelles ils peuvent recevoir le contreseing. »
• Les dispositions constitutionnelles applicables aux ministres valent aussi pour les secrétaires d'État, à l'exception de :
  • l'art. 90, alinéa 2 (après le décès du Roi, les ministres réunis en conseil exercent le pouvoir constitutionnel du Roi)
  • l'art. 93 (les ministres font constater que le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner)
  • l'art. 99 (le maximum de 15 membres du Conseil des ministres et la parité linguistique ne valent PAS pour les secrétaires d'État)
• L'incompatibilité avec un mandat parlementaire s'applique bien : un parlementaire qui devient secrétaire d'État est remplacé au parlement par son suppléant (art. 50).

Détail crucial : la Constitution limite le Conseil des ministres à 15 membres au plus, Premier ministre compris, avec parité linguistique obligatoire (art. 99). Cette limitation ne vaut pas pour les secrétaires d'État : leur nombre n'est pas fixé par la Constitution. De ce fait, les secrétaires d'État constituent en pratique une échappatoire permettant de nommer plus de membres du gouvernement que la Constitution ne l'autorise pour les ministres, sans respecter l'exigence de parité linguistique.

Niveau de pouvoir : fédéral. Par ailleurs, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale compte lui aussi 3 secrétaires d'État régionaux (art. 41 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises).

Aperçu historique. Nombre de secrétaires d'État par gouvernement fédéral :

Nombres au début de chaque gouvernement ; ministres y compris le Premier ministre.

Le gouvernement fédéral entré en fonction le 3 février 2025 compte 15 ministres et aucun secrétaire d'État : 25 % de membres du gouvernement en moins qu'en 2020-2024 (20). Un gouvernement fédéral sans secrétaires d'État n'est pas nouveau : Verhofstadt III (décembre 2007 à mars 2008) ainsi que Michel II et Wilmès I/II (décembre 2018 à octobre 2020) ont eux aussi fonctionné sans. C'est donc possible, mais tant que la Constitution le permet, cela dépend de chaque nouvelle coalition.

Budget et coûts d'un secrétaire d'État :

Chaque secrétaire d'État dispose, comme un ministre, de son propre cabinet (cellule stratégique et secrétariat) et de son propre traitement :

• Cabinet ministériel propre : en juin 2021, les cinq cabinets de secrétaires d'État comptaient ensemble 103 collaborateurs, de 16 à 23 par cabinet (contre 22 à 62 chez les ministres)
• Coût par collaborateur : en 2018, les cabinets fédéraux ont coûté ensemble 86,78 millions d'euros (salaires, frais, bâtiments) ; le gouvernement Michel a démarré avec 769 collaborateurs de cabinet, soit environ 113.000 € par collaborateur
• Pour 5 secrétaires d'État (situation 2020-2024) : environ 100 collaborateurs × environ 113.000 € = selon les estimations 10 à 15 millions d'euros par an, traitements des secrétaires d'État compris

En octobre 2020, le gouvernement fédéral comptait 838 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres et 5 secrétaires d'État (en moyenne 41,9 par cabinet). À titre de comparaison : en 2007, il y en avait 932 pour 22 membres du gouvernement, et en 2025, 594 pour 15 membres du gouvernement.

1B. Que fait-il en pratique ?

Tâches formelles :

• Préparer et exécuter la politique dans le domaine attribué
• Rendre des comptes au parlement (individuellement, pour leurs compétences)
• Contresigner les arrêtés royaux dans leur domaine de compétences
• Participer au Conseil des ministres uniquement lorsque leur dossier est à l'ordre du jour (sans en être membre)

Fonction réelle. Pourquoi ils existent :

1. Arithmétique de coalition : chaque parti de la coalition veut un nombre minimum de postes. Avec 15 ministres au maximum (et une parité linguistique obligatoire), il n'y a pas assez de chaises. Les secrétaires d'État sont des chaises supplémentaires sans limitation constitutionnelle.
2. Prix de consolation : secrétaire d'État est une solution intermédiaire pour les politiques qui sont « presque » devenus ministres mais qui n'avaient pas tout à fait assez de poids dans les négociations de coalition.
3. Scission de compétences : certains portefeuilles ministériels sont scindés, une partie allant à un secrétaire d'État (p. ex. Numérisation, Égalité des genres, Budget).

Exemples concrets du gouvernement De Croo (2020-2024) :

• Thomas Dermine (PS) : Relance et Investissements stratégiques, chargé de la Politique scientifique
• Mathieu Michel (MR) : Numérisation, Simplification administrative, Vie privée et Régie des Bâtiments
• Eva De Bleeker / Alexia Bertrand (Open Vld) : Budget et Protection des consommateurs
• Sammy Mahdi / Nicole de Moor (CD&V) : Asile et Migration, chargé de la Loterie Nationale
• Sarah Schlitz / Marie-Colline Leroy (Ecolo) : Égalité des genres, Égalité des chances et Diversité

Chevauchement et ambiguïté : La répartition des compétences entre le ministre et le secrétaire d'État est souvent floue. Un secrétaire d'État est « adjoint à » un ministre, mais opère de fait de manière semi-indépendante, avec son propre cabinet, sa propre note de politique générale, sa propre reddition de comptes parlementaire. Cela conduit à :

• Des structures de cabinet doubles (deux équipes qui couvrent le même domaine politique)
• Des problèmes de coordination entre le ministre et le secrétaire d'État
• Une responsabilité diffuse : qui est responsable au juste lorsque quelque chose tourne mal ?

Indicateurs de performance : il n'existe ni KPI ni évaluations systématiques pour la fonction de secrétaire d'État. Personne n'apprécie si la fonction elle-même apporte une plus-value.

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas :

• Connaissent eux aussi des secrétaires d'État (art. 46 de la Constitution). Ils sont membres du cabinet, mais pas du Conseil des ministres. Le cabinet entré en fonction le 23 février 2026 compte 18 ministres et 10 secrétaires d'État.
• La différence fondamentale : les membres du gouvernement néerlandais n'ont pas de cabinet au sens belge. Chaque ministre ou secrétaire d'État peut nommer un conseiller politique (le ministre-président et les vice-premiers ministres en ont deux). L'élaboration des politiques est aux mains des fonctionnaires du ministère.
• De ce fait, l'encadrement politique est beaucoup plus léger, même avec davantage de membres du gouvernement : pour l'ensemble du cabinet, il s'agit tout au plus d'une trentaine de conseillers politiques, parce que le travail repose sur des fonctionnaires et non sur des collaborateurs politiques.

L'Allemagne :

• Connaît des Parlamentarische Staatssekretäre (secrétaires d'État parlementaires) : ils doivent être membres du Bundestag (une exception n'est possible que pour le chancelier fédéral) et conservent leur mandat parlementaire. Ils aident le ministre dans les travaux quotidiens et entretiennent les contacts avec le Bundestag, le Bundesrat et les groupes politiques.
• L'Allemagne connaît en outre des beamtete Staatssekretäre : des hauts fonctionnaires qui dirigent le ministère sur le plan administratif. Ils sont plutôt comparables au président d'un SPF belge qu'à un membre du gouvernement.
• Le modèle allemand sépare beaucoup plus nettement le politique (secrétaires d'État parlementaires) et l'administratif (beamtete Staatssekretäre).

Le Danemark :

• Ne connaît ni ministres juniors, ni secrétaires d'État, ni secrétaires parlementaires. Chaque ministre est à la tête de son ministère, assisté d'un chef de département (haut fonctionnaire) et, en règle générale, d'un conseiller politique (særlig rådgiver). Le nombre total de conseillers ne peut dépasser un par ministre, deux par membre du comité de coordination et du comité économique du gouvernement et trois par chef de parti ; début 2026, il y en avait environ 40 au total.
• Résultat : une structure ministérielle plate (21 ministres dans le gouvernement entré en fonction en juin 2026), sans couche intermédiaire, et des lignes de reddition de comptes directes.
• Le reste du travail politique est fait par des fonctionnaires permanents.

La Suisse :

• Le Conseil fédéral (Bundesrat) ne compte que 7 membres, qui forment à la fois le chef de l'État et le gouvernement. Pas de ministres juniors. Chaque département est dirigé par un membre du Conseil fédéral, assisté d'un appareil administratif professionnel.

La Finlande et la Suède :

• La Suède ne connaît pas de secrétaires d'État au sens belge. Le statssekreterare n'est pas membre du gouvernement, mais le plus haut collaborateur, nommé politiquement, d'un ministre au sein de la chancellerie du gouvernement (Regeringskansliet). Sur les quelque 4.800 collaborateurs de cette chancellerie, 215 étaient nommés politiquement en 2025, ministres et secrétaires d'État compris.
• La Finlande n'a pas non plus de ministres juniors au gouvernement : le gouvernement entré en fonction en juin 2023 compte 19 ministres. La loi finlandaise sur le gouvernement prévoit toutefois des secrétaires d'État politiques, nommés pour la durée du mandat d'un ministre ; eux non plus ne sont pas membres du gouvernement.

1D. Problèmes et critiques

1. Échappatoire constitutionnelle : La limitation du Conseil des ministres à 15 membres (art. 99) et la parité linguistique sont contournées par la nomination de secrétaires d'État. Cela mine l'esprit de la Constitution.

2. Frais de cabinet : Chaque secrétaire d'État amène son propre cabinet. En juin 2021, les cinq cabinets de secrétaires d'État comptaient ensemble 103 collaborateurs, pour un coût estimé de 10 à 15 millions d'euros par an. Les gouvernements fédéraux qui ont fonctionné sans secrétaires d'État (2018-2020 et à partir de 2025) prouvent que ce n'est pas nécessaire.

3. Responsabilité floue : Un secrétaire d'État est « adjoint à » un ministre, mais il a en pratique ses propres notes de politique générale, ses propres questions parlementaires, ses propres apparitions médiatiques. En cas de problème, le ministre et le secrétaire d'État se renvoient la balle.

4. Pas de droit de vote au Conseil des ministres : Les secrétaires d'État ne siègent pas d'office au Conseil des ministres. Ils ne sont invités que lorsque leur dossier est à l'ordre du jour. Cela signifie qu'ils n'ont aucune influence sur la politique gouvernementale au sens large, mais qu'ils sont publiquement perçus comme « le gouvernement ».

5. Instrument de coalition, pas logique de gouvernance : La fonction n'existe pas pour mieux gouverner, mais pour donner plus de postes aux partis de la coalition. C'est une logique politique, pas une logique de gouvernance.

6. Analyse de la VRT (2020) : une analyse de VRT NWS (14 octobre 2020) posait la question « Le gouvernement fédéral a-t-il vraiment besoin de 838 collaborateurs de cabinet ? ». Elle estimait le coût de tous les cabinets à 197,64 millions d'euros (2018), dont 86,78 millions d'euros au fédéral, et opposait le modèle belge au modèle néerlandais, où l'élaboration des politiques revient à l'appareil administratif. Selon l'analyse, le modèle néerlandais n'est pas nécessairement moins cher : le travail doit aussi y être fait, mais par des fonctionnaires, et le coût est noyé dans l'appareil administratif. Le gain réside, selon l'analyse, dans la continuité : le savoir reste dans l'administration au lieu de disparaître après chaque législature.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 6× ❌, 3× ⚠️, 0× ✅. La fonction de secrétaire d'État échoue sur presque tous les principes. Le gain le plus important se situe au niveau de la simplicité (supprimer une couche superflue), de la transparence (une responsabilité claire dans le chef des ministres) et de l'éprouvé à l'étranger (modèle danois et suisse, sans ministres juniors).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🔴 Supprimé La fonction de secrétaire d'État fédéral est abrogée. Les gouvernements fédéraux qui ont fonctionné sans secrétaires d'État (2018-2020 et à partir de 2025) prouvent que c'est possible.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Supprimer l'article 104 de la Constitution : la Constitution HART ne connaît pas de secrétaires d'État (art. 39 §1). La fonction de secrétaire d'État fédéral est supprimée.
2. 13 ministres au plus, Premier ministre compris = l'ensemble du gouvernement (art. 39 §1). Plus aucun « ministre junior » supplémentaire possible. Chaque ministre reçoit un paquet de compétences plus large.
3. Amincir les cabinets des ministres : 5 collaborateurs politiques au plus par ministre (art. 40), exclusivement pour la coordination politique, le reste de l'appui aux politiques revenant aux SPF (l'appareil administratif). Au Danemark et aux Pays-Bas, un ministre a en règle générale un conseiller politique.
4. Entités fédérées et Bruxelles : là aussi, pas de secrétaires d'État. Un gouvernement d'entité fédérée compte cinq membres au plus (art. 43 §2), de sorte que les 3 secrétaires d'État régionaux bruxellois disparaissent.

Modèle international : le Danemark. Pas de ministres juniors, structure ministérielle plate, appareil administratif professionnel.

Économie estimée :

• Par rapport à un gouvernement comptant cinq secrétaires d'État (comme en 2020-2024) : environ 100 collaborateurs de cabinet × environ 113.000 € (moyenne fédérale, 2018), plus les traitements = selon les estimations 10 à 15 millions d'euros par an de coûts évités, soit 50 à 75 millions d'euros sur une législature de cinq ans
• Par rapport à un gouvernement qui fonctionne déjà sans secrétaires d'État, comme le gouvernement fédéral entré en fonction en 2025, il n'y a aucune économie budgétaire supplémentaire : la suppression fait en sorte que ce coût ne revienne pas. L'économie plus large sur les cabinets (au plus environ 165 millions d'euros par an pour tous les niveaux de pouvoir ensemble) figure dans l'audit Cabinets ministériels et n'est pas recomptée ici.
• Indirectement : des décisions plus rapides, une responsabilité plus claire

Trajet de mise en œuvre :

• Première législature : ne plus nommer de secrétaires d'État et limiter le gouvernement fédéral à 13 ministres au plus, Premier ministre compris. C'est possible sans révision de la Constitution : la Constitution autorise les secrétaires d'État, mais ne les impose pas.
• Moyen terme : consolider cela comme convention politique. Convenir que les futures coalitions ne nomment plus de secrétaires d'État.
• Long terme : fermer définitivement l'échappatoire dans la Constitution HART : il n'y a pas de secrétaires d'État, et un gouvernement d'entité fédérée compte cinq membres au plus (art. 39 §1 et 43 §2).

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Secrétaires d'État. Supprimés La fonction de secrétaire d'État fédéral est abrogée. Treize ministres, Premier ministre compris, suffisent. Plus de « demi-ministres » supplémentaires pour satisfaire les partis de la coalition.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Constitution belge (art. 104) autorise le Roi à nommer, à côté des ministres (15 au plus au Conseil des ministres), des secrétaires d'État, sans maximum. Ils sont membres du gouvernement mais ne siègent pas au Conseil des ministres. Ils sont « adjoints à » un ministre et reçoivent un domaine de compétences propre. Dans la pratique, ils fonctionnent comme des demi-ministres, avec un cabinet propre, leurs propres notes de politique générale et leur propre reddition de comptes parlementaire. Leur nombre est décidé par chaque coalition à nouveau : depuis 1999, il va d'aucun (2007-2008, 2018-2020 et le gouvernement entré en fonction en 2025) à sept (2008-2011) ; à la fin des années quatre-vingt, il y en avait même treize. Le gouvernement fédéral de 2020-2024 en comptait cinq : pour la Numérisation, le Budget, l'Asile et la Migration, l'Égalité des genres et la Relance.

Ce qui ne va pas

Les secrétaires d'État n'existent pas pour mieux gouverner. Ils existent pour donner plus de postes ministériels aux partis de la coalition. La Constitution limite le Conseil des ministres à 15 ministres avec parité linguistique obligatoire (art. 99), mais ces limites ne valent pas pour les secrétaires d'État. C'est une échappatoire constitutionnelle.

Les coûts sont importants : chaque secrétaire d'État amène un cabinet complet. Les cinq secrétaires d'État de 2020-2024 avaient ensemble environ 100 collaborateurs de cabinet (2021), soit selon les estimations 10 à 15 millions d'euros par an, en plus des coûts des ministres. Sur une législature, cela représente 50 à 75 millions d'euros pour une fonction que le citoyen ne comprend pas et dont la plus-value n'est pas mesurée.

Les lignes de responsabilité sont troubles. Un secrétaire d'État est « adjoint à » un ministre, mais agit en pratique de manière indépendante. En cas de problème, ils se renvoient la balle. Le citoyen ne sait pas qui est réellement responsable.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark n'a pas de ministres juniors, pas de secrétaires d'État, pas de secrétaires parlementaires. Chaque ministre dirige directement son ministère, assisté d'un chef de département (haut fonctionnaire) et, en règle générale, d'un conseiller politique. Le travail politique de fond est fait par des fonctionnaires permanents. Résultat : des lignes de reddition de comptes courtes et claires. La Suisse gouverne le pays avec seulement 7 membres du Conseil fédéral, sans la moindre couche intermédiaire. Les Pays-Bas connaissent bien des secrétaires d'État, mais sans cabinet au sens belge : chaque membre du gouvernement a un conseiller politique.

Ce que HART propose

La fonction de secrétaire d'État fédéral est définitivement supprimée. La Constitution HART ne connaît pas de secrétaires d'État : treize ministres au plus, Premier ministre compris, forment l'ensemble du gouvernement (art. 39). Point. Ce n'est pas de la théorie : des gouvernements fédéraux ont déjà fonctionné sans secrétaires d'État, de 2018 à 2020 et de nouveau à partir de 2025. HART veut en faire une norme structurelle, pas un choix de coalition fortuit.

Les compétences qui relevaient des secrétaires d'État sont intégrées dans les portefeuilles ministériels. Les cabinets sont amincis à 5 collaborateurs politiques au plus par ministre (art. 40 de la Constitution HART). Le travail politique de fond est transféré vers les SPF : vers des fonctionnaires qui sont là pour la continuité, pas pour la coalition.

Ce que cela rapporte

Par rapport à un gouvernement comptant cinq secrétaires d'État, cela évite selon les estimations 10 à 15 millions d'euros par an, soit 50 à 75 millions sur une législature, et environ 100 collaborateurs de cabinet qui font double emploi avec l'administration. Si un gouvernement fonctionne déjà sans secrétaires d'État, la suppression fait en sorte que ce coût ne revienne pas. Mais le vrai gain n'est pas financier : c'est la clarté. Un ministre par domaine politique. Un responsable. Un point de contact. Plus d'échappatoires dans la Constitution pour créer des nominations politiques supplémentaires. Gouverner au lieu de distribuer.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (vérification des faits : chiffres, sources, formulation intemporelle)