Coordination supracommunale : des provinces aux entités fédérées

Auditeur : processus d'audit HART Date : 2026-03-30 Catégorie : Nouveau flamand (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. Qu'est-ce que la coordination supracommunale exactement ?

La coordination supracommunale est l'ensemble des missions et des structures de coopération qui dépassent le niveau communal mais ne relèvent pas des compétences de l'autorité flamande. Il s'agit de la coordination entre communes et de l'harmonisation des politiques à une échelle trop grande pour une seule commune, mais trop petite ou trop spécifique pour le niveau flamand.

Base juridique :

• Article 41 de la Constitution : les provinces sont compétentes pour les « intérêts provinciaux »
• Provinciedecreet du 9 décembre 2005 (décret provincial) : définit la mission provinciale comme la prise en charge de missions supracommunales, des missions de soutien et une coopération territoriale
• Regiodecreet du 3 février 2023 (décret flamand sur les régions, en vigueur depuis le 19 mars 2023) : divise la Flandre en 15 régions de référence, niveau d'harmonisation pour la coopération intercommunale
• Décret du 18 novembre 2016 sur la nouvelle définition des missions et le financement modifié des provinces (en vigueur depuis le 1er janvier 2018) : a limité les provinces aux compétences liées au territoire

Situation : La coordination supracommunale en Flandre est répartie entre trois acteurs :

1. Les 5 provinces flamandes : depuis l'allègement (2018), limitées aux matières liées au territoire : gestion de l'eau (±12.000 km de cours d'eau), mobilité (autoroutes cyclables), nature et environnement, patrimoine, tourisme (plus de 50 domaines provinciaux totalisant plus de 10 millions de visiteurs par an), recherche agricole, aménagement du territoire et développement économique via les Provinciale Ontwikkelingsmaatschappijen (POM, sociétés provinciales de développement).

2. Structures de coopération intercommunale (IGS) : associations de projet (projectvereniging), associations prestataires de services (dienstverlenende vereniging) et associations chargées de mission (opdrachthoudende vereniging). Une prolifération née de l'histoire : selon un rapport de l'autorité flamande de 2012, chaque commune flamande était en moyenne membre de 68 structures de coopération. Formes : intercommunales (Fluvius, Farys), IGS pour les déchets, l'eau, l'ICT, le développement régional, etc.

3. Les 15 régions de référence : depuis mars 2023, le niveau légal d'harmonisation. Ni gouvernance ni personnalité juridique propres, mais la norme à laquelle toute la coopération intercommunale doit devenir « conforme aux régions ».

Budget et personnel des provinces (Flandre) :

• Il n'existe pas de budget consolidé publié des cinq provinces flamandes ensemble. Il s'agit de quelques centaines de millions d'euros par an : la Flandre occidentale seule estime ses dépenses d'exploitation à 194 millions d'euros en 2026 (plan pluriannuel 2026-2031).
• Personnel : des milliers de membres du personnel provincial ; la Flandre occidentale seule compte environ 795 équivalents temps plein hors personnel enseignant, la Flandre orientale environ 1.300 collaborateurs (plans pluriannuels 2026-2031)
• La principale source de recettes est constituée des centimes additionnels provinciaux au précompte immobilier

1B. Que fait la coordination supracommunale en pratique ?

Missions supracommunales provinciales (après l'allègement de 2018) :

• Gestion de l'eau : gestion des cours d'eau non navigables de 2e catégorie, projets liés à l'eau, prévention des inondations
• Infrastructure cyclable : coordination du réseau d'autoroutes cyclables par-delà les limites communales
• Patrimoine : Monumentenwacht, entretien préventif, subsides
• Tourisme : 5 organisations touristiques provinciales, gestion des domaines
• Aménagement du territoire : permis d'environnement en appel
• Économie : POM, politique de développement régional, développement économique supracommunal
• Nature : réseaux écologiques par-delà les limites communales, infrastructure bleue et verte
• Planification d'urgence : coordination en cas de catastrophe par le gouverneur (une compétence fédérale, pas provinciale)

Structures de coopération intercommunale :

• Entreprises d'utilité publique : énergie (Fluvius), eau (Farys), déchets
• Développement régional : intercommunales pour l'économie et le territoire
• Bien-être et soins : zones de première ligne avec leurs conseils de soins (zorgraden) ; prévention via les Gezondheidsmakers (les anciens Logo's)
• Police et pompiers (toute la Belgique) : 176 zones de police (2026), 34 zones de secours plus les pompiers de Bruxelles

Le problème central : le désordre administratif Le Gouvernement flamand a fixé en 2020 sa vision de la formation des régions (note-cadre du 9 octobre 2020) pour s'attaquer au « désordre » administratif ; le Regiodecreet doit démêler l'écheveau des coopérations intercommunales. Les communes ne parvenaient plus à garder une vue d'ensemble ; la Vereniging van de Vlaamse Provincies (VVP, association des provinces flamandes) compte plus de 2.000 structures intermédiaires entre la Flandre et les communes. Le contrôle démocratique par les conseils communaux était faible : les conseillers n'avaient quasiment aucune vue sur ce qui se passait dans les dizaines de structures de coopération, et encore moins la possibilité d'y exercer une influence.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas de KPI standardisés pour la coordination supracommunale. Les provinces publient des rapports annuels, mais le lien entre les moyens et le résultat pour la société est rarement transparent.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

• Pas de suppression des provinces, mais le centre de gravité de la coordination supracommunale se situe dans des structures de coopération fondées sur la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi néerlandaise sur les régimes communs, 1985, modifiée en 2022).
• 5 formes : régime simple, commune-centre, organe commun, organisation de gestion opérationnelle, personne morale de droit public.
• Les 12 provinces conservent un rôle de tutelle et de coordination, mais assurent moins d'exécution elles-mêmes que les provinces belges.
• Depuis le 1er juillet 2022 : renforcement de la légitimité démocratique. Les conseils communaux obtiennent explicitement plus de prise sur les régimes communs.
• Ce qui fonctionne mieux : un contrôle démocratique plus fort, un cadre légal qui impose une vue d'ensemble, moins de morcellement grâce à des communes plus grandes (342 communes de ±53.000 habitants en moyenne, contre ±24.000 en Flandre, 2026).

Danemark : Kommunalreformen 2007

• La réforme la plus radicale : 271 communes → 98, 13 provinces (amter) → 5 régions.
• Les régions n'ont pas de compétence fiscale et ont des missions limitées (principalement les soins de santé). Une réforme de la santé fusionne deux régions au 1er janvier 2027, ce qui en laisse quatre.
• La coordination supracommunale passe par des accords de coopération obligatoires entre les communes et les régions (p. ex. les sundhedsaftaler pour les soins de santé).
• Les communes sont assez fortes (en moyenne plus de 60.000 habitants, 2026) pour assumer elles-mêmes la plupart des missions supracommunales.
• Ce qui fonctionne mieux : la taille des communes rend un niveau supracommunal distinct largement superflu ; les régions sont limitées aux soins de santé et au développement régional.

Allemagne : Landkreise (districts)

• 294 Landkreise forment le niveau supracommunal entre les Länder et les Gemeinden (plus 106 kreisfreie Städte qui exécutent elles-mêmes les missions du Kreis).
• Un Kreistag (conseil de district) élu directement, avec un budget propre, financé surtout par la Kreisumlage (un prélèvement sur les communes) et des subventions de l'entité fédérée.
• Missions : transports en commun, routes de district, hôpitaux, bâtiments de l'enseignement secondaire, déchets, aide sociale et aide à la jeunesse.
• Fonction de péréquation : les Kreise adaptent leurs missions à la capacité contributive de leurs communes.
• Des Zweckverbände pour des coopérations spécifiques (comparables aux IGS flamandes).
• Ce qui fonctionne mieux : un niveau supracommunal élu démocratiquement, avec un budget propre et une reddition de comptes claire. Plus transparent que le modèle flamand, où les provinces, les IGS et les régions de référence se mélangent.

Suède : Länsstyrelser et Kommunalförbund

• 21 Länsstyrelser (administrations de comté) comme représentants de l'État central au niveau régional, avec un rôle de coordination.
• Environ 90 Kommunalförbund (fédérations de communes) pour des coopérations concrètes : pompiers, écoles, eau.
• 20 Regioner (les anciens landsting, plus Gotland, une commune dotée de missions régionales) pour les soins de santé et les transports en commun régionaux.
• Ce qui fonctionne mieux : une séparation claire entre la coordination de l'État (Länsstyrelse), la gouvernance démocratique (Region) et la coopération volontaire (Kommunalförbund). Pas de chevauchement des rôles.

1D. Problèmes et critiques

1. Prolifération et opacité Selon un rapport de l'autorité flamande de 2012, chaque commune flamande était membre de 68 structures de coopération en moyenne. Le Regiodecreet (2023) tente de résoudre cela avec 15 régions de référence, mais la période transitoire court jusqu'à fin 2030 (jusqu'à fin 2036 pour les intercommunales de déchets).

2. Déficit démocratique Des recherches en science administrative (notamment de l'université de Tilburg, sur les Pays-Bas) décrivent un déficit démocratique dans la coopération intercommunale. Les conseillers communaux n'ont pas assez de prise sur les décisions prises dans les structures IGS. Le rôle d'orientation du conseil communal est sous pression.

3. Trois couches qui occupent le même espace Après le Regiodecreet, trois couches supracommunales sont actives : les provinces (liées au territoire), les régions de référence (niveau d'harmonisation) et les structures IGS existantes. Cela crée précisément la complexité que l'on voulait résoudre.

4. Les régions de référence sont sans dents Les 15 régions de référence n'ont pas de personnalité juridique propre, pas de budget, pas de personnel et pas de mandat démocratique. Elles sont un « niveau d'harmonisation » : en pratique, une plateforme de concertation où se réunissent surtout des bourgmestres. Le Labo Regiovorming de la VVSG (association des villes et communes flamandes, 2020-2025) a montré du potentiel, mais c'était un terrain d'essai, pas une solution structurelle.

5. Les provinces cherchent une raison d'être Après l'allègement de 2018 (perte des compétences personnalisables), les provinces cherchent activement un nouveau rôle. La Vereniging van de Vlaamse Provincies (VVP) présente les provinces comme le niveau supracommunal territorial et plaide pour rationaliser les plus de 2.000 autres structures intermédiaires, mais la différence avec ce que les régions de référence devraient faire est ténue.

6. Décalage d'échelle Les 5 provinces flamandes sont trop grandes pour l'harmonisation locale (province d'Anvers : 1,92 million d'habitants en 2025) et trop petites pour les choix politiques flamands. Les 15 régions de référence sont plus proches de la bonne échelle, mais manquent d'instruments.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 4 × ⚠️, 5 × ❌. La coordination supracommunale, telle qu'elle est organisée, échoue sur la plupart des principes. Les trois plus grands gisements de gains sont la simplicité (trois couches → une), la transparence (un seul point de contact : l'entité fédérée) et l'orientation résultats (introduire des KPI mesurables).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé : la coordination supracommunale doit être organisée de manière fondamentalement différente. La structure à trois couches (provinces + régions de référence + IGS) est remplacée par un seul niveau supracommunal fort : l'entité fédérée. La province devient entité fédérée et garde ses missions supracommunales ; les régions de référence restent des structures de coopération entre communes, sans couche de pouvoir propre.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. La province devient entité fédérée et porte la coordination supracommunale. Il n'y a pas de couche de pouvoir supplémentaire : le niveau supracommunal est l'entité fédérée elle-même (art. 2 de la Constitution HART), avec :

   • Un parlement à temps partiel élu directement : le conseil provincial devient le parlement de l'entité fédérée (art. 43)
   • Un gouvernement collégial de cinq membres au plus, qui rend compte à ce parlement
   • Un budget propre issu d'impôts propres : les centimes additionnels provinciaux sont absorbés dans le précompte immobilier, un impôt de l'entité fédérée (art. 54)
   • Du personnel propre : l'administration provinciale est absorbée dans l'entité fédérée

2. Les missions supracommunales provinciales restent à l'entité fédérée :

   • Gestion des cours d'eau non navigables → entité fédérée (avec l'appui technique de la VMM, Société flamande de l'environnement)
   • Autoroutes cyclables et mobilité supracommunale → entité fédérée
   • Tourisme supracommunal → entité fédérée
   • Patrimoine et Monumentenwacht → entité fédérée, ou un service commun des entités fédérées flamandes (art. 32)
   • Politique économique de développement régional → entité fédérée (les POM deviennent des instruments de l'entité fédérée)
   • Planification d'urgence → entité fédérée : pas de gouverneur, le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité, avec une coordination fédérale via le Centre de crise national (NCCN)

3. Les structures de coopération intercommunale sont rationalisées en conformité avec les régions :

   • Les délais du Regiodecreet (fin 2030, intercommunales de déchets fin 2036) restent la limite ultime
   • Maximum 1 IGS par domaine politique et par région
   • Toutes les IGS passent sous le contrôle de l'entité fédérée
   • Les 15 régions de référence restent des structures de coopération entre communes, sans couche de pouvoir propre et sans impôt propre (art. 52)

4. Les provinces deviennent des entités fédérées (proposition HART distincte, ici la conséquence pour la coordination supracommunale) : elles prennent la place de la Région et des administrations provinciales, de sorte qu'il ne reste qu'un seul niveau intermédiaire.

Modèle de référence international :

• Primaire : le modèle cantonal suisse : l'entité fédérée comme seul niveau intermédiaire, avec son propre parlement, son propre budget et des missions claires, et en dessous directement les communes
• Secondaire : le modèle danois : des communes fortes (après fusions) qui assument elles-mêmes les missions supracommunales, avec une coordination régionale légère
• Tertiaire : le modèle néerlandais de la Wgr : une emprise démocratique renforcée des conseils communaux sur les structures de coopération

Gain d'efficience estimé :

• Pas d'économie distincte. Les provinces deviennent des entités fédérées, et le gain sur la superstructure politique se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble, sans être chiffré séparément. La rationalisation des structures de coopération relève de la réforme des intercommunales.
• L'entité fédérée finance les missions supracommunales par ses impôts propres : les centimes additionnels provinciaux sont absorbés dans le précompte immobilier de l'entité fédérée, et le personnel provincial est absorbé dans l'administration de l'entité fédérée.
• Plus important que l'économie : la clarté, pour le citoyen et l'entreprise, sur qui fait quoi

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : la Constitution HART fait des provinces des entités fédérées (art. 2 et 43) ; les centimes additionnels provinciaux sont absorbés dans le précompte immobilier de l'entité fédérée (art. 54)
• Années 2-3 : l'administration provinciale est absorbée dans l'entité fédérée, avec les services de la Région pour le même territoire
• Années 3-4 : rationalisation des IGS, sous le contrôle de l'entité fédérée
• IGS complexes (entreprises d'utilité publique, intercommunales de déchets) : au plus tard dans les délais du Regiodecreet (fin 2030, intercommunales de déchets fin 2036)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Coordination supracommunale : réformé La prolifération des structures de coopération entre communes est nettoyée. La province devient entité fédérée et assume elle-même la coordination supracommunale, avec un parlement élu, des impôts propres et des missions claires, pour qu'en tant que citoyen, vous sachiez enfin qui est responsable de ce qui se passe au-dessus de votre commune.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne

Si votre commune veut aménager une autoroute cyclable, doit gérer un cours d'eau ou veut participer à une politique touristique régionale, elle se retrouve dans un labyrinthe de structures supracommunales. Il y a les 5 provinces qui exercent des missions « liées au territoire ». Il y a les 15 régions de référence qui doivent servir de niveau d'harmonisation. Et il y a les dizaines de structures de coopération intercommunale : intercommunales, associations de projet, associations prestataires de services, dont chaque commune flamande était en moyenne membre de 68 à la fois (chiffre de 2012, autorité flamande). Trois couches qui couvrent en grande partie le même territoire.

Les cinq provinces flamandes dépensent ensemble des centaines de millions d'euros par an et comptent des milliers de membres du personnel. Après l'« allègement » de 2018, par lequel elles ont dû céder la culture, le sport, la jeunesse et le bien-être, elles se sont reprofilées en régisseurs territoriaux. Les régions de référence sont depuis 2023 le niveau officiel d'harmonisation, mais elles n'ont pas de budget propre, pas de personnel et pas de gouvernance. Elles sont une table de réunion, pas une couche de pouvoir.

Ce qui ne va pas

Le problème est triple. Premièrement : l'opacité. Aucun citoyen, et souvent aucun conseiller communal non plus, ne peut expliquer qui est en réalité responsable de la coordination supracommunale. Est-ce la province ? La région de référence ? L'intercommunale ? Cela dépend du domaine politique, de l'historique et parfois du hasard.

Deuxièmement : le déficit démocratique. Des recherches en science administrative, notamment de l'université de Tilburg, décrivent ce que tout le monde soupçonne : le contrôle démocratique sur la coopération intercommunale est faible. Les conseils communaux n'ont quasiment aucune vue sur ce qui se passe dans ces dizaines de structures. Le rôle d'orientation du conseil, le cœur de la démocratie locale, est sous pression.

Troisièmement : l'inefficience. Trois couches supracommunales, cela signifie des frais de structure triplés. La province gère les cours d'eau, mais la VMM (Société flamande de l'environnement) le fait aussi. La région de référence se concerte sur la mobilité, mais c'est la province qui aménage les autoroutes cyclables. Les intercommunales de déchets peuvent travailler jusqu'à fin 2036 avec d'autres limites que celles de la région de référence. Qui pilote ? Personne vraiment.

Comment cela fonctionne ailleurs

L'Allemagne a 294 Landkreise (districts) comme niveau supracommunal. Chaque district a un Kreistag élu directement, un budget propre et des missions claires : transports en commun, déchets, hôpitaux, aide à la jeunesse. La différence avec la Belgique : une seule couche, une seule gouvernance, un seul budget, une seule reddition de comptes. Transparent.

Le Danemark est allé encore plus loin. En 2007, 271 communes ont fusionné en 98 et 13 provinces ont été remplacées par 5 régions sans compétence fiscale. La coordination supracommunale passe par des accords de coopération obligatoires. Mais la clé était la taille : avec en moyenne plus de 60.000 habitants par commune, les communes danoises peuvent faire beaucoup plus elles-mêmes que les communes flamandes (en moyenne ±24.000 habitants, 2026).

Les Pays-Bas gardent leurs 12 provinces, mais ont renforcé en 2022 le contrôle démocratique sur la coopération intercommunale. La Wet gemeenschappelijke regelingen modifiée donne explicitement plus de prise aux conseils communaux. Et avec des communes de ±53.000 habitants en moyenne, le besoin d'un niveau supracommunal distinct est plus faible.

Ce que HART propose

HART veut simplifier le niveau supracommunal en une seule structure claire :

1. La province devient entité fédérée et porte la coordination supracommunale. Pas de couche de pouvoir supplémentaire : le conseil provincial devient un parlement d'entité fédérée à temps partiel, un gouvernement de cinq membres au plus dirige, et les centimes additionnels provinciaux sont absorbés dans les impôts propres de l'entité fédérée. L'administration provinciale est absorbée dans l'entité fédérée.

2. Les missions supracommunales provinciales restent à l'entité fédérée. Gestion de l'eau, infrastructure cyclable, tourisme, patrimoine, économie régionale : elles restent au niveau où elles ont leur place, près des communes, mais avec une échelle suffisante. La planification d'urgence aussi : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité, sans gouverneur, avec une coordination fédérale via le Centre de crise national.

3. La prolifération des structures de coopération est élaguée. Maximum une IGS par domaine politique et par région, sous le contrôle de l'entité fédérée. Les 15 régions de référence restent des structures de coopération entre communes, sans couche de pouvoir propre et sans impôt propre. Les délais du Regiodecreet (fin 2030, intercommunales de déchets fin 2036) restent la limite ultime.

4. Les provinces deviennent des entités fédérées, à la place de la Région et des administrations provinciales. Ce qui demande de l'échelle, comme la Monumentenwacht, les entités fédérées flamandes l'organisent ensemble dans un service commun (art. 32).

Ce que cela rapporte

• Simplicité : trois couches n'en font plus qu'une. Un seul point de contact supracommunal : l'entité fédérée.
• Démocratie : un parlement d'entité fédérée élu directement et un gouvernement d'entité fédérée qui rendent réellement des comptes. Pas la prise de décision opaque dans des dizaines de structures distinctes.
• Économie : pas d'économie distincte ; le gain sur la superstructure politique se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble et n'est pas chiffré séparément. L'entité fédérée travaille avec les centimes additionnels et le personnel que la province consacre à ses missions supracommunales.
• Transparence : chaque citoyen peut voir qui décide des matières supracommunales dans son entité fédérée, et combien cela coûte.
• Capacité d'action : des entités fédérées de 0,9 à 1,9 million d'habitants sont assez grandes pour travailler de manière professionnelle, assez petites pour être contrôlables démocratiquement.

La Suisse prouve depuis des décennies que c'est possible : 26 cantons, et en dessous directement les communes. Le Danemark a prouvé en 2007 que de grandes communes peuvent assumer elles-mêmes beaucoup de travail supracommunal. La seule chose nécessaire : le courage politique de remplacer trois couches par une.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Ligne : Coordination supracommunale : des provinces aux entités fédérées
• Section : Nouveau flamand (proposition de HART)
• Classification : 🟠 Nouveau/réformé
• Score des principes : 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌
• Gain le plus important : simplicité, transparence, orientation résultats
• Modèle de référence : modèle cantonal suisse + modèle danois de fusion
• Économie nette estimée : pas d'économie distincte ; le gain sur la superstructure politique se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble (non chiffré séparément) et la rationalisation dans la réforme des intercommunales
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)