Cabinets flamands : ±272 membres

Audit réforme de l'État HART

Date : 2026-03-30 Statut : 🟠 Réformé Ligne : Flandre. Gouvernement

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les cabinets ministériels flamands sont les équipes personnelles de politique publique et de soutien des membres du Gouvernement flamand. Chaque ministre flamand dispose d'un cabinet composé de membres de staff (conseillers politiques) et de personnel de soutien (secrétariat, chauffeurs, etc.).

Base juridique :

• Arrêté du Gouvernement flamand du 24 juillet 2009 portant organisation des cabinets des membres du Gouvernement flamand (modifié à plusieurs reprises, notamment au début du Gouvernement flamand en 2024 et en 2025)
• L'arrêté règle le cadre du personnel maximal, les niveaux de fonction, la rémunération et les règles de détachement

Composition (maximum réglementaire selon l'arrêté sur les cabinets, version 2024) :

• Membres de staff : 16 fonctions fixes chez le ministre-président (dont neuf conseillers de politique générale), 14 chez un vice-ministre-président (dont neuf conseillers) et 4 chez les autres ministres (chef de cabinet, porte-parole, secrétaire de cabinet, conseiller budgétaire)
• En plus, un pool de 112 conseillers de fond, réparti entre les cabinets selon les compétences, plus 12 membres du personnel qui peuvent être affectés par compétence
• Personnel de soutien : maximum 14 chez le ministre-président et les vice-ministres-présidents, maximum 9 chez les autres ministres
• Cadre réglementaire total : environ 300 membres du personnel pour l'ensemble des cabinets (addition propre : 303 pour un ministre-président, trois vice-ministres-présidents et cinq ministres ; en 2020, le maximum autorisé était lui aussi de 303)

Occupation réelle (31 décembre 2025) :

• Total : environ 290 collaborateurs de cabinet répartis sur 9 cabinets, soit 262,8 équivalents temps plein (ETP)
• En moyenne : environ 32 collaborateurs (29 ETP) par cabinet
• Un mélange de : 164,7 ETP engagés directement et 98,1 ETP détachés (environ 37 %), issus de l'autorité flamande, de l'autorité fédérale et d'autres institutions
• À titre de comparaison : en 2009, les cabinets flamands comptaient encore environ 450 collaborateurs, en 2020 encore 289

Coût annuel :

• Le budget des dépenses flamand contient pour chaque cabinet un article budgétaire de crédits d'appareil : ensemble 42,4 millions d'euros en 2026 (41,6 millions d'euros en 2025), en moyenne environ 4,7 millions d'euros par cabinet
• Cela représente plus de 160.000 euros par ETP, fonctionnement compris. En outre, les frais généraux de fonctionnement du Gouvernement flamand figurent séparément dans le budget (3,1 millions d'euros en 2026)
• Le budget ne permet pas de savoir si le coût salarial de tous les fonctionnaires détachés est inclus dans ces crédits

Niveau de pouvoir : flamand (entité fédérée)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions formelles :

• Préparation des politiques : notes, textes de décret, arrêtés préparés pour le ministre
• Coordination politique : les groupes de travail intercabinets (IKW) où les cabinets s'accordent entre eux avant que le dossier n'arrive au conseil des ministres
• Communication : relations avec la presse, rédaction de discours, réseaux sociaux
• Soutien : agenda, logistique, travail parlementaire (réponses aux questions parlementaires)
• Gestion des parties prenantes : contacts avec les fédérations sectorielles, les syndicats, la société civile organisée

Ce qui se passe en pratique : En Belgique, les cabinets sont bien plus que des organes de conseil. Ils forment une structure de décision parallèle à côté de l'administration. Cela s'est construit historiquement depuis les années 1950, quand les ministres ont voulu s'entourer de proches politiquement loyaux plutôt que de se fier à une fonction publique jugée « de l'autre parti ».

En pratique, les cabinets reprennent du travail qui devrait en réalité être fait par l'administration :

• La préparation des politiques que les départements devraient assurer
• Une prise de décision qui contourne l'administration
• Des groupes de travail intercabinets (IKW) qui préparent de fait le conseil des ministres, souvent sans apport administratif

Chevauchement et problème : Les services de l'autorité flamande comptent environ 28.000 membres du personnel (28.166 fin 2025, personnel des écoles non compris) : une administration professionnelle avec des départements, des agences et des domaines politiques qui disposent chacun de leur propre capacité de préparation des politiques. Les environ 290 collaborateurs de cabinet ne représentent qu'environ 1 % de cet effectif, mais ils ont une influence disproportionnée sur la préparation et le pilotage des politiques.

Relation cabinet-administration : C'est le problème central. Depuis 2006 (Beter Bestuurlijk Beleid, BBB), l'autorité flamande dispose d'un modèle de gestion moderne avec :

• Des domaines politiques sous la coordination d'un secrétaire général
• Des départements pour la préparation des politiques
• Des agences pour l'exécution des politiques
• Des conseils consultatifs stratégiques

Mais l'existence de cabinets puissants mine ce modèle de manière systématique :

• Les fonctionnaires sont démotivés lorsque leur travail de politique publique est refait ou ignoré par le cabinet
• Les « meilleurs » fonctionnaires sont attirés vers les cabinets (détachement), ce qui fait perdre des talents à l'administration
• Après une législature, les fonctionnaires détachés reviennent avec une étiquette politique, ce qui influence la suite de leur carrière
• La mémoire institutionnelle se perd, parce que la connaissance des dossiers réside dans le cabinet, qui disparaît à chaque législature, et non dans l'administration, qui reste

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : le contraste le plus radical Les Pays-Bas ne connaissent pas de cabinets ministériels au sens belge. Les ministres sont assistés par :

• Le sommet administratif (secrétaire général, directeurs généraux), qui assure la préparation des politiques
• Un conseiller politique par ministre ou secrétaire d'État ; le Premier ministre et les vice-premiers ministres peuvent en nommer deux
• Les porte-parole et le secrétariat sont des fonctionnaires qui restent lors d'un changement de gouvernement. Le personnel politique par ministre est donc d'une personne, deux au plus, pas 30
• Avec 28 membres du gouvernement (2026), l'ensemble des Pays-Bas compte ainsi tout au plus une trentaine de conseillers politiques, alors que la Belgique compte environ 1.800 collaborateurs de cabinet pour tous les gouvernements confondus (2025-2026)

Cela fonctionne parce que :

• Le sommet administratif est nommé de manière professionnelle (via l'Algemene Bestuursdienst, ABD, créé en 1995)
• Les fonctionnaires sont politiquement neutres et loyaux à la fonction, pas à un parti
• Il existe une confiance entre le ministre et l'administration
• La préparation des politiques est une mission de base de l'administration, pas de fidèles politiques

Allemagne : la Leitungsebene L'Allemagne a une couche politique limitée au-dessus de la fonction publique :

• Les ministres sont assistés par des beamtete Staatssekretäre (hauts fonctionnaires de confiance politique) et des Parlamentarische Staatssekretäre (parlementaires)
• En dessous se trouve une fonction publique professionnelle
• Pas de cabinets de 30 personnes : c'est l'administration qui prépare les politiques
• Les beamtete Staatssekretäre sont des politische Beamte : ils peuvent à tout moment être mis temporairement à la retraite (§ 54 Bundesbeamtengesetz), ce qui arrive surtout lors d'un changement de gouvernement, mais ce sont des gestionnaires professionnels

Danemark : une couche politique minimale

• Chaque ministre peut nommer un særlig rådgiver (conseiller spécial) ; les membres du comité de coordination et du comité économique du gouvernement en nomment deux, les chefs de parti trois. Début 2026, l'ensemble du gouvernement danois comptait ainsi environ 40 conseillers
• Le reste de la préparation des politiques est assuré par le département
• Les chefs de département (departementschefer) sont de hauts fonctionnaires professionnels
• Le Danemark est internationalement vu comme un exemple d'administration efficiente et dépolitisée

Suède : un modèle intégré

• Le Regeringskansliet (les services du gouvernement suédois) comptait en 2025 en moyenne 4.848 collaborateurs, dont 215 nommés politiquement (environ 4 %), ministres et secrétaires d'État compris
• La couche politique est petite mais intégrée aux ministères, pas juxtaposée à eux
• Par habitant, la Flandre compte environ deux fois plus de collaborateurs de cabinet (environ 42 par million d'habitants) que la Suède de nommés politiques (environ 20 par million d'habitants)

France : l'autre extrême

• La France connaît bien le système des cabinets, comparable à celui de la Belgique
• Au 1er juillet 2024, les cabinets ministériels français comptaient ensemble 482 membres de cabinet, plus 2.210 membres du personnel pour des fonctions de soutien (sécurité, secrétariat, chauffeurs)
• En 2017, le nombre de membres de cabinet a été limité légalement à 10 par ministre ; en 2020, cette limite a déjà été assouplie à 15
• Cela montre que le système des cabinets est profondément enraciné et qu'une simple limite ne suffit pas à le résoudre

1D. Problèmes et critiques

1. L'échec de Copernic (2000) : Le gouvernement fédéral a annoncé en 2000, avec le plan Copernic, que les cabinets seraient supprimés. Des cellules stratégiques plus petites devaient remplacer les cabinets, et l'administration devait reprendre la préparation des politiques. Le résultat : les cabinets ont disparu sur le papier, mais ont continué d'exister presque inchangés sous un nouveau nom (organes stratégiques). Plus de vingt ans plus tard, ils restent des acteurs très influents. Le plan a échoué à cause :

• D'un manque de volonté politique (les ministres ne voulaient pas perdre leurs cabinets, et au sein du gouvernement, une partie de la réforme n'a pas rencontré de coopération)
• De la méfiance envers l'administration
• D'une mise en œuvre trop complexe, avec trop peu d'adhésion chez les fonctionnaires
• D'une trop grande dépendance à des consultants externes et de trop peu d'attention à la culture existante

2. La problématique du pantouflage : Les collaborateurs de cabinet circulent entre la politique, l'administration et le secteur privé :

• Des fonctionnaires sont détachés vers les cabinets → ils reviennent avec une marque politique
• Des membres de cabinet accèdent à des fonctions dirigeantes dans l'administration (système des mandats)
• Des membres de cabinet passent au secteur privé, où ils monnayent leur réseau politique
• Au niveau fédéral, le PTB demandait déjà en 2019 un audit complet de ces portes tournantes par la Commission fédérale de déontologie et une période de carence de cinq ans

3. Opacité :

• Les CV des collaborateurs de cabinet ne sont pas publiés par défaut
• Il n'existe pas de registre des réunions entre cabinets et lobbyistes
• Le budget indique pour chaque cabinet un seul montant de crédits d'appareil (ensemble 42,4 millions d'euros en 2026), sans ventilation entre salaires, fonctionnement et hébergement, et sans clarté sur le coût salarial des fonctionnaires détachés
• Le Gouvernement flamand remet chaque année au Parlement flamand (selon un protocole du 9 février 2024) la composition des cabinets (document 35), mais ce rapport ne donne que des noms, des fonctions, le pourcentage d'occupation et l'origine, pas la rémunération ni les frais de fonctionnement

4. Démotivation de l'administration :

• Des recherches de l'Instituut voor de Overheid de la KU Leuven (notamment pour le Steunpunt Bestuurlijke Organisatie) décrivent comment des cabinets puissants démotivent l'administration et lui retirent sa responsabilité ; le plan Copernic constatait lui-même : « L'influence excessive de certains cabinets ministériels a démotivé de nombreux fonctionnaires. »
• Le modèle BBB (Beter Bestuurlijk Beleid, 2006) devait renforcer l'administration, mais la culture des cabinets le mine structurellement
• Les hauts fonctionnaires ne sont pas traités par les cabinets comme des égaux, mais comme des exécutants

5. Problème d'échelle :

• Environ 290 collaborateurs de cabinet (fin 2025) pour une entité fédérée de 6,9 millions d'habitants (2026)
• À titre de comparaison : l'ensemble des Pays-Bas (18,1 millions d'habitants) compte tout au plus une trentaine de conseillers politiques
• Par million d'habitants, la Flandre compte environ 42 collaborateurs de cabinet, contre environ 20 nommés politiques en Suède, 7 conseillers politiques au Danemark et moins de 2 aux Pays-Bas : respectivement deux, six et plus de vingt fois plus. Le décompte flamand comprend aussi le secrétariat et les chauffeurs ; sans ce soutien, il reste 196,3 ETP de membres de staff (fin 2025), soit environ 28 par million d'habitants : encore davantage qu'en Suède, où les ministres et secrétaires d'État comptent aussi, et un multiple du Danemark et des Pays-Bas

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 5× ❌, 3× ⚠️, 1× ✅. Le gain le plus important se situe au niveau de la transparence (principe 2), de la simplicité (principe 4) et de l'orientation résultats (principe 7). Le système des cabinets est un problème structurel qui mine tout le fonctionnement des pouvoirs publics.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : les cabinets ne sont pas supprimés (cela a déjà été tenté et cela a échoué), mais fondamentalement réduits et réformés sur le modèle néerlandais et scandinave.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Au plus 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement (art. 40 et 43 §3 de la Constitution HART ; fin 2025 : en moyenne environ 32 par ministre)

   • Tout le reste du soutien, secrétariat compris, vient de l'administration
   • Total : au plus 125 collaborateurs politiques pour les au plus 25 membres des cinq gouvernements des entités fédérées flamandes, qui remplacent le Gouvernement flamand (fin 2025 : environ 290 au Gouvernement flamand)

2. La préparation des politiques retourne à l'administration

   • Toute la préparation de fond des politiques est assurée par les départements
   • Le cabinet donne l'orientation politique et fixe les priorités, mais n'écrit pas les notes de politique
   • Les groupes de travail intercabinets (IKW) sont remplacés par des groupes de travail interdépartementaux dirigés par le secrétaire général, avec un pilotage politique venant du cabinet

3. Organe de nomination indépendant et Service belge d'administration générale (BABD)

   • Sur le modèle néerlandais : la chambre gouvernance de l'Onafhankelijk Benoemingsorgaan (OBO) sélectionne les hauts fonctionnaires de tous les pouvoirs publics, y compris des entités fédérées et de l'administration des concordats, et les propose ; le BABD gère leur carrière et l'organe évalue leur mandat (art. 38 de la Constitution HART)
   • Des nominations au sommet détachées de la couleur politique, sur la base de la compétence
   • Cela construit la confiance entre le ministre et l'administration, ce qui réduit le besoin de grands cabinets

4. Règles de transparence

   • Publication obligatoire des CV de tous les collaborateurs de cabinet
   • Registre des réunions entre cabinets et parties prenantes externes
   • Un relevé complet et consultable publiquement des coûts par cabinet : salaires (y compris des détachés), fonctionnement et hébergement, en plus de l'unique article budgétaire qui existe déjà
   • Évaluation annuelle du fonctionnement des cabinets par la Cour des comptes

5. Limiter les détachements

   • Maximum 20 % des membres de cabinet peuvent être détachés de l'administration (fin 2025 : environ 37 % des ETP)
   • Période de carence de 3 ans : les anciens membres de cabinet ne peuvent pas revenir directement à une fonction dirigeante dans le domaine politique où ils ont travaillé comme collaborateurs de cabinet
   • Pas de détachement du secteur privé vers les cabinets

Économie estimée (estimation HART) :

• Budget des cabinets : 42,4 millions d'euros (2026) pour 262,8 ETP. Dans l'état final, ce sont au plus 125 collaborateurs politiques pour les cinq gouvernements des entités fédérées flamandes ensemble ; secrétariat et logistique viennent de l'administration
• La part flamande n'est pas chiffrée séparément : le coût des cabinets de cinq gouvernements d'entités fédérées n'est pas estimé à part, et l'économie n'est comptée qu'une fois, dans l'économie sur l'ensemble des cabinets
• Les fonctionnaires détachés retournent dans leur administration ; leur coût salarial ne disparaît que par attrition naturelle. Le montant complet vaut donc à vitesse de croisière
• Test de plafond : cette économie est une partie de l'économie sur l'ensemble des cabinets belges (au plus environ 165 millions d'euros sur un coût estimé à 200 millions d'euros par an)
• Mais le vrai gain n'est pas financier : c'est un meilleur fonctionnement des pouvoirs publics, des fonctionnaires plus motivés et une mémoire institutionnelle qui se conserve

Modèle de référence international : les Pays-Bas (ABD et staff politique minimal) combinés à la Suède (Regeringskansliet intégré)

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : poser la base légale. La Constitution HART fixe au plus 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement (art. 40 et 43 §3) ; création de l'Onafhankelijk Benoemingsorgaan avec le Service belge d'administration générale (art. 38)
• Années 1-3 : rendre opérationnels la chambre gouvernance et le BABD ; les hauts fonctionnaires sont sélectionnés sur la compétence, de sorte que l'administration puisse reprendre la préparation des politiques
• Ensuite, au plus tard lors de la première formation de gouvernement qui suit : réduction progressive des cabinets vers le nouveau cadre d'au plus 5 par membre du gouvernement
• Années 3-5 : renforcer l'administration, évaluer, ajuster
• Nécessite : la Constitution HART (art. 40 et 43 §3) et le statut organique de chaque entité fédérée flamande (art. 43) ; l'arrêté sur les cabinets du Gouvernement flamand devient caduc avec le Gouvernement flamand

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cabinets flamands : Réformés D'environ 290 collaborateurs de cabinet à au plus 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement dans les cinq gouvernements des entités fédérées flamandes. L'administration fait le travail de politique publique, le cabinet donne la direction politique. Comme aux Pays-Bas, mais pour la Flandre.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Chaque ministre flamand a un cabinet de 32 collaborateurs en moyenne. Ensemble, environ 290 personnes (fin 2025). Ces cabinets font bien plus qu'assister le ministre : ils préparent les politiques, rédigent les décrets, négocient avec les autres cabinets et pilotent l'administration. L'autorité flamande a pourtant environ 28.000 fonctionnaires qui devraient faire exactement ce travail. Le résultat est un double système : l'administration travaille, mais c'est le cabinet qui décide. Le budget flamand prévoit pour l'ensemble des cabinets 42,4 millions d'euros par an (2026).

Ce qui ne va pas

Le système des cabinets mine tout le fonctionnement des pouvoirs publics. Les fonctionnaires sont démotivés parce que leur travail est refait ou ignoré par le cabinet. Les meilleurs fonctionnaires sont attirés vers les cabinets par le détachement, où ils se retrouvent marqués politiquement. Après chaque législature, le cabinet disparaît, et avec lui toute la connaissance des dossiers. L'administration recommence chaque fois de zéro. La transparence est limitée : le budget indique un seul montant par cabinet et le Parlement flamand reçoit chaque année une liste de noms et de fonctions, mais ni CV, ni ventilation des coûts, ni aperçu des lobbyistes avec lesquels les cabinets se réunissent. La réforme Copernic (2000) promettait de supprimer les cabinets. Plus de vingt ans plus tard, ils existent toujours, aussi puissants que jamais.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas n'ont pas de cabinets ministériels. Chaque ministre a un conseiller politique (le Premier ministre et les vice-premiers ministres deux), point. La préparation des politiques est assurée par une fonction publique professionnelle et neutre. Les hauts fonctionnaires sont nommés via l'Algemene Bestuursdienst (ABD) sur la base de la compétence, pas de la carte de parti. L'ensemble des Pays-Bas, plus de 18 millions d'habitants et 28 membres du gouvernement, compte ainsi tout au plus une trentaine de conseillers politiques. La Flandre à elle seule compte environ 290 collaborateurs de cabinet pour 6,9 millions d'habitants. En Suède, 215 des environ 4.850 collaborateurs du Regeringskansliet sont nommés politiquement (2025), ministres et secrétaires d'État compris : environ 4 %. Début 2026, le Danemark comptait environ 40 conseillers spéciaux pour l'ensemble du gouvernement. Cela fonctionne parce que l'administration bénéficie de la confiance.

Ce que HART propose

Au plus 5 collaborateurs politiques par membre du gouvernement, comme la Constitution HART le fixe pour tous les gouvernements ; tout le reste du soutien, secrétariat compris, vient de l'administration. Total pour les cinq gouvernements des entités fédérées flamandes ensemble : au plus 125 personnes au lieu d'environ 290 au Gouvernement flamand. Toute la préparation de fond des politiques retourne aux départements. L'Onafhankelijk Benoemingsorgaan sélectionne les hauts fonctionnaires sur la compétence, pas sur la couleur de parti, et le Service belge d'administration générale, sur le modèle néerlandais, gère leur carrière. Dès que cela fonctionne, les cabinets sont réduits. Publication obligatoire des CV, un registre des lobbies, et un relevé complet des coûts par cabinet. Le détachement depuis l'administration est limité à 20 %, avec une période de carence de 3 ans pour les anciens membres de cabinet qui veulent rejoindre une fonction dirigeante dans leur domaine politique.

Ce que cela rapporte

Sur le plan financier : une partie de l'économie sur l'ensemble des cabinets (au plus environ 165 millions d'euros par an), comptée là une seule fois, dès que la réduction est complète. Mais le vrai gain est qualitatif. Une administration motivée, qui sait que son travail compte. Une connaissance des dossiers qui se conserve d'une législature à l'autre, au lieu de repartir de zéro tous les 5 ans. De la transparence sur qui fait réellement la politique. Et des pouvoirs publics qui fonctionnent comme ils fonctionnent depuis des décennies aux Pays-Bas, en Allemagne et en Scandinavie : avec un petit pilotage politique au-dessus d'une fonction publique forte et professionnelle.

Phase 5 : sources

• Économie estimée : une partie de l'économie sur l'ensemble des cabinets (au plus environ 165 millions d'euros), comptée là une seule fois ; non chiffrée séparément
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)