Agriculture & bien-être animal : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Ligne : Agriculture & bien-être animal (Flandre, compétences régionales) Statut : 🟢 Maintien (avec des réformes de la coordination et du contrôle du bien-être animal)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La politique agricole est une compétence régionale depuis la cinquième réforme de l'État (accord du Lambermont, 2001). Lors de ce transfert, le 1er octobre 2002, 1.313 fonctionnaires fédéraux ont été transférés vers les Régions : 708 vers la Flandre et 605 vers la Wallonie. La base juridique se trouve dans la loi spéciale de réformes institutionnelles (LSRI, art. 6, § 1er, V).

Le bien-être animal a été transféré du niveau fédéral vers les Régions avec la sixième réforme de l'État (2014) (LSRI, art. 6, § 1er, XI). Jusqu'au 1er juillet 2014, l'AFSCA (Agence fédérale pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire) était compétente pour les contrôles du bien-être animal. Depuis lors, il s'agit d'une compétence régionale.

Nuance importante : la santé animale et la sécurité de la chaîne alimentaire sont restées fédérales (AFSCA). L'AFSCA a été créée après la crise de la dioxine de 1999 pour réunir le contrôle de toute la chaîne alimentaire en une seule main. La distinction entre bien-être animal (régional) et santé animale (fédéral) crée dans la pratique une zone grise.

Organisation flamande :

• Agentschap Landbouw en Zeevisserij (agence flamande de l'agriculture et de la pêche maritime ; jusqu'à fin 2023 le Departement Landbouw en Visserij) : exécution de la politique agricole, gestion des aides de la PAC (politique agricole commune), subsides, autorisations. Depuis le 1er janvier 2024, il s'agit d'une agence autonomisée interne au sein du domaine politique Travail, Économie, Sciences, Innovation, Agriculture et Économie sociale.
• ILVO (Instituut voor Landbouw-, Visserij- en Voedingsonderzoek, institut flamand de recherche sur l'agriculture, la pêche et l'alimentation) : institut de recherche scientifique, agence autonomisée interne (IVA), établi à Merelbeke-Melle et à Ostende. Plus de 750 collaborateurs (2026), dont plus de 70 % sont rémunérés sur la recherche par projets et sous contrat. Mène des recherches sur l'agriculture, la pêche et les systèmes alimentaires durables.
• Division Bien-être animal (Département Omgeving, environnement et aménagement du territoire) : préparation et exécution de la politique, service d'inspection pour le bien-être animal. Elle en fait partie depuis la création du Département Omgeving le 1er avril 2017.
• VLAM (Vlaams Centrum voor Agro- en Visserijmarketing, centre flamand de marketing agricole et de la pêche) : promotion des produits flamands de l'agriculture et de l'horticulture.

Budget :

• Le plan stratégique PAC flamand 2023-2027 comprend 1,66 milliard d'euros pour les aides directes et le développement rural : 1,05 milliard d'euros d'aides directes et 611 millions d'euros de développement rural (aperçu financier lors de l'approbation, 2022).
• Environ 1,39 milliard d'euros en sont de l'argent européen et 271 millions d'euros un cofinancement flamand (pour le développement rural). Avec les aides sectorielles (surtout fruits et légumes), on arrive à 2,05 milliards d'euros.

Fédéral :

• AFSCA : environ 1.330 collaborateurs (2026), plus environ 630 vétérinaires indépendants et autres experts chargés de missions. Dépenses 2024 : 228 millions d'euros, dont 115 millions d'euros de dotation fédérale ; le reste provient de cotisations et de rétributions du secteur. Responsable des inspections de la chaîne alimentaire, de la santé animale, des contrôles phytosanitaires. Depuis 2026, l'AFSCA doit faire des économies : selon des chiffres de son Comité consultatif, environ 13 % (15 millions d'euros) en 2026, jusqu'à 24 % d'ici 2029. Le ministre compétent parle d'environ 4,5 % sur le personnel et 4,5 % sur le fonctionnement sur cinq ans.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales de l'Agentschap Landbouw en Zeevisserij :

• Gestion et paiement des aides de la PAC (paiements directs, mesures agroenvironnementales, aides à l'investissement)
• Enregistrement et identification des exploitations agricoles et des terres agricoles
• Autorisations et agréments (certification bio, labels de qualité)
• Gestion de la pêche et quotas
• Collecte de données et chiffres agricoles

Missions principales de la division Bien-être animal (Dép. Omgeving) :

• Inspection et contrôle du bien-être animal (animaux de compagnie, animaux d'élevage, animaux de laboratoire, animaux exotiques)
• Préparation de la politique (Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le code flamand du bien-être animal)
• Agrément des refuges, des éleveurs, des animaleries
• Collaboration avec la police locale et l'AFSCA

Chevauchements et zones grises : La scission entre bien-être animal (flamand) et santé animale (fédéral) mène à des problèmes concrets :

• Dans les abattoirs, les vétérinaires de l'AFSCA effectuent des contrôles. Ils peuvent constater des infractions au bien-être animal et les signaler au service flamand, mais depuis le 1er janvier 2015 ils ne peuvent plus dresser de procès-verbal ni infliger de sanctions : cela relève de la compétence du service d'inspection flamand. La fédération belge de la viande FEBEV a plaidé (2022) pour que ces lacunes de la législation soient comblées. Comme la surveillance du bien-être animal par l'AFSCA était insuffisante, la Flandre a déployé ses propres vétérinaires de contrôle (près de 60 pour environ 55 abattoirs flamands, 2021), et les abattoirs se sont engagés à installer des caméras. Ainsi, dans le même abattoir, travaillent des vétérinaires de deux pouvoirs publics.
• L'AFSCA effectue encore, via un protocole avec les Régions, des contrôles de première ligne sur le bien-être des animaux d'élevage. Deux autorités sont donc actives dans la même ferme pour des compétences apparentées mais séparées.
• En cas de foyers de maladies animales (p. ex. grippe aviaire, peste porcine africaine), le niveau fédéral est compétent pour la lutte, mais le niveau flamand pour les conséquences sur le bien-être des animaux touchés. La coordination se fait difficilement.

Indicateurs de performance : Le Vlaamse Codex Dierenwelzijn du 17 mai 2024 est une étape importante : la Flandre remplace la loi fédérale de 1986 sur le bien-être animal par un décret moderne de 87 articles (en vigueur depuis le 1er janvier 2025, certaines dispositions plus tard). Innovations centrales : reconnaissance des animaux comme êtres sensibles dotés d'une valeur intrinsèque, interdiction des systèmes de cages pour les poules pondeuses (pour les cages nouvelles ou remplacées dès 2025, pour toutes les autres à partir de 2036), vidéosurveillance obligatoire dans les abattoirs (en vigueur à une date fixée par le Gouvernement flamand), interdiction de l'élevage de coqs de combat, principe de standstill. La Flandre publie aussi des chiffres d'inspection : 6.375 inspections du bien-être animal en 2024.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas :

• L'agriculture et le bien-être animal relèvent d'un seul ministère : le ministère de l'Agriculture, de la Pêche, de la Sécurité alimentaire et de la Nature (LVVN).
• NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, autorité néerlandaise de la sécurité alimentaire et des produits de consommation) : autorité intégrée qui combine la sécurité alimentaire, la santé des animaux et des plantes et le bien-être animal. L'effectif est passé de 2.407 en 2018 à 3.162 en 2023. Une seule autorité, un seul inspecteur, toutes les compétences.
• Avantage : pas de zone grise. Un seul inspecteur de la NVWA dans une ferme peut contrôler et faire respecter à la fois le bien-être animal, la santé animale et la sécurité alimentaire.
• Budget de la NVWA : financé par le budget public et par des tarifs que les entreprises paient pour les inspections et les contrôles.

Allemagne :

• Législation fédérale (Tierschutzgesetz, Tiergesundheitsgesetz) avec une application par les Länder : les deux lois sont exécutées par les services compétents des entités fédérées. Le bien-être animal est depuis 2002 un objectif d'État inscrit dans la Constitution (art. 20a de la Grundgesetz).
• Le ministère fédéral de l'Agriculture (BMLEH) fixe les règles ; les entités fédérées exécutent et font respecter.
• Modèle de compétences concurrentes : la protection des animaux est une compétence législative concurrente, mais la loi fédérale la règle pour toute l'Allemagne. La santé animale et le bien-être animal sont contrôlés au même niveau.

Danemark :

• La Fødevarestyrelsen (Danish Veterinary and Food Administration) a longtemps réuni sécurité alimentaire, santé animale et bien-être animal dans une seule autorité. Depuis le 6 juillet 2026, elle relève du ministère des Entreprises, la politique du bien-être animal passe à un ministère de la Nature et du Bien-être animal et le contrôle du bien-être animal au ministère de la Justice.
• Le Danemark obtient un B sur l'échelle de A à G de l'Animal Protection Index de World Animal Protection (2020).
• Label public de bien-être animal « Bedre Dyrevelfærd » comme instrument (comparable au label Beter Leven aux Pays-Bas).

Leçon centrale : aux Pays-Bas et en Allemagne, la sécurité alimentaire, la santé animale et le bien-être animal sont contrôlés par un seul service ou à un seul niveau. La Belgique répartit le contrôle du bien-être animal et de la santé animale entre deux niveaux de pouvoir. Le Danemark a opté en 2026 pour un contrôle distinct du bien-être animal, mais le maintient au sein d'un seul niveau de pouvoir.

1D. Problèmes et critiques

1. Chaîne scindée entre bien-être animal et santé animale : la ligne de partage est artificielle dans la pratique. Un animal malade souffre (bien-être), et de mauvaises conditions de bien-être provoquent des maladies (santé). Deux pouvoirs publics pour un seul animal dans la même ferme, c'est inefficient.

2. Double contrôle dans les abattoirs : les vétérinaires de l'AFSCA qui travaillent quotidiennement dans les abattoirs peuvent certes constater des problèmes de bien-être animal, mais pas les sanctionner. La Flandre a donc dû déployer ses propres vétérinaires de contrôle : deux pouvoirs publics, deux équipes de vétérinaires, dans le même abattoir.

3. Les économies à l'AFSCA touchent la chaîne alimentaire : depuis 2026, l'AFSCA doit faire des économies (selon des chiffres de son Comité consultatif, 13 % en 2026, jusqu'à 24 % d'ici 2029 ; le ministre compétent conteste cette ampleur). Cela touche aussi les contrôles protocolaires du bien-être animal que l'AFSCA effectue pour les Régions.

4. Morcellement des conseils consultatifs : le SALV (Strategische Adviesraad voor Landbouw en Visserij, conseil consultatif stratégique flamand pour l'agriculture et la pêche) rend des avis sur l'agriculture, mais l'avis sur le bien-être animal passe par d'autres canaux (Dép. Omgeving). Pas d'avis intégré.

5. Trois Régions, trois régimes : chaque Région a sa propre réglementation sur le bien-être animal. La Wallonie a le Code wallon du Bien-être animal (2018), la Flandre le Codex Dierenwelzijn (2024). Bruxelles travaille encore avec la loi fédérale de 1986 régionalisée, complétée par ses propres ordonnances ; un code bruxellois n'a pas été adopté (situation en septembre 2026). Pour les entreprises qui opèrent au-delà des frontières régionales (transport de bétail, abattoirs proches des frontières), cela crée de la complexité.

6. Complexité de la PAC : la politique agricole commune exige un « plan stratégique » par État membre, mais la Belgique est le seul État membre à introduire deux plans distincts (Flandre et Wallonie) : 28 plans pour 27 États membres. Cela rend la coordination avec la Commission européenne plus complexe et alourdit la charge administrative.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : score de 3✅ / 4⚠️ / 2❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (réunir le bien-être animal et la santé animale sous une seule autorité) et du principe éprouvé à l'étranger (reprendre le modèle intégré de la NVWA néerlandaise).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟢 Maintien. La politique agricole et la réglementation du bien-être animal auprès des entités fédérées sont logiques et fonctionnent. L'agriculture est une compétence concurrente : la politique agricole de l'UE passe par un cadre fédéral, l'exécution revient à l'entité fédérée (art. 28 de la Constitution HART) ; la réglementation du bien-être animal reste à l'entité fédérée. L'inspection du bien-être animal est intégrée dans l'AFSCA fédérale, qui est renforcée et placée sous la Santé publique.

3B. Proposition concrète

1. Inspection du bien-être animal intégrée DANS l'AFSCA fédérale Les inspections régionales du bien-être animal (en Flandre la division Bien-être animal du Département Omgeving, avec des équivalents en Wallonie et à Bruxelles) sont transférées à l'AFSCA. L'AFSCA devient ainsi la seule autorité d'inspection dans la ferme et dans l'abattoir. Sur le modèle de la NVWA néerlandaise (un effectif de 3.162 en 2023), qui combine chaîne alimentaire, santé animale et bien-être animal. Un seul inspecteur qui peut tout contrôler et faire respecter.

Important : l'AFSCA reste fédérale. Les entités fédérées conservent la compétence réglementaire (le Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le Code wallon du Bien-être animal et la réglementation bruxelloise restent en vigueur). L'AFSCA fait respecter les normes des entités fédérées. La réglementation et le contrôle se situent ainsi à des niveaux différents, comme en Allemagne, mais à l'inverse : là-bas, les Länder exécutent la loi fédérale sur le bien-être animal.

L'AFSCA passe au ministre de la Santé publique (conformément au point du programme Soins de santé, Position 10). La sécurité alimentaire est une question de santé publique, pas d'intérêt agricole. Indépendance opérationnelle sur le modèle britannique de la FSA. Les économies imposées à l'AFSCA sont annulées et l'agence reçoit un budget pluriannuel stable.

2. Un seul plan PAC par pays La Belgique introduit deux plans PAC distincts auprès de la Commission européenne, seul État membre à le faire. HART veut un seul Plan stratégique PAC national avec des chapitres régionaux. Sur le modèle allemand : l'Allemagne introduit un seul plan et les Länder l'exécutent dans ce cadre fédéral (conformément au point du programme Économie et moins de règles, § 6).

3. Intégration numérique Une seule plateforme de données pour les exploitations agricoles où toutes les données (Mestbank, bien-être animal, chaînes alimentaires, aides, environnement) sont réunies. Once only : l'agriculteur fournit ses données une seule fois, tous les pouvoirs publics utilisent les mêmes données.

4. Mesure publique des résultats Rapport public annuel avec des KPI : nombre d'inspections, de constats, de sanctions, scores de bien-être animal par type d'exploitation, comparaison avec la moyenne européenne. Avec des objectifs et des benchmarks, pas seulement des comptages.

Économie/gain estimé :

• Élimination des doubles inspections et des zones grises protocolaires : la capacité d'inspection libérée va à des contrôles supplémentaires. HART ne compte ici aucune économie budgétaire.
• Meilleure application des règles grâce à une compétence intégrée : moins de souffrance animale, interventions plus rapides dans les abattoirs.
• Simplification pour les agriculteurs : moins de charges administratives, moins d'instances différentes.
• Un seul plan PAC au lieu de deux : coûts de coordination plus faibles vis-à-vis de l'UE.
• Budget de l'AFSCA protégé : économies annulées, capacité garantie (un coût au niveau fédéral, qui relève du point du programme Soins de santé, Position 10).

Modifications légales requises :

• Transfert de l'inspection du bien-être animal des entités fédérées vers l'AFSCA : une loi fédérale qui confie l'exécution à l'AFSCA, avec l'accord du Conseil des entités fédérées (art. 28 § 1 et 35 de la Constitution HART)
• AFSCA sous la compétence du ministre de la Santé publique (arrêté royal)
• Une loi-cadre fédérale pour la politique agricole de l'UE avec un seul plan PAC (art. 28 de la Constitution HART), adoptée avec l'accord du Conseil des entités fédérées (art. 35), à la place du protocole de coordination de la PAC

Horizon temporel : 3-5 ans (le transfert de l'inspection du bien-être animal vers l'AFSCA peut aller plus vite que la réforme de l'État au sens large)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Agriculture & bien-être animal. Maintenu comme compétence de l'entité fédérée, inspection intégrée dans l'AFSCA fédérale

La politique agricole et la réglementation du bien-être animal restent auprès des entités fédérées. Mais l'inspection du bien-être animal passe à l'AFSCA fédérale, pour qu'un seul inspecteur par exploitation contrôle tout. L'AFSCA passe à la Santé publique, un seul plan PAC.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne

L'agriculture est une compétence flamande depuis 2001. L'Agentschap Landbouw en Zeevisserij gère la politique et les aides de la PAC (1,66 milliard d'euros pour 2023-2027, en grande partie de l'argent européen). Depuis 2014, le bien-être animal est lui aussi flamand, logé à la division Bien-être animal du Département Omgeving. Mais la santé animale et l'ensemble de l'inspection de la chaîne alimentaire, y compris les contrôles quotidiens dans les abattoirs, sont restées fédérales, auprès de l'AFSCA (environ 1.330 collaborateurs et 630 vétérinaires indépendants et experts ; 228 millions d'euros de dépenses en 2024, dont 115 millions d'euros de dotation fédérale).

La recherche scientifique est menée par l'ILVO (plus de 750 collaborateurs), un institut de recherche flamand pour l'agriculture, la pêche et l'alimentation.

Ce qui ne va pas

La frontière entre bien-être animal et santé animale est artificielle dans la pratique. Un animal mal traité tombe malade. Un animal malade souffre. Et pourtant, deux pouvoirs publics différents sont compétents, avec deux services d'inspection différents, deux législations différentes et deux systèmes de sanctions différents.

Le résultat est absurde. Dans un abattoir, un vétérinaire de l'AFSCA est présent chaque jour. Il peut constater qu'un animal est maltraité, mais il ne peut pas infliger de sanction, car le bien-être animal est flamand. La Flandre a donc déployé ses propres vétérinaires de contrôle dans les abattoirs : deux pouvoirs publics, deux équipes de vétérinaires, pour les mêmes animaux. Entre-temps, l'AFSCA doit faire des économies depuis 2026 (selon des chiffres de son Comité consultatif, jusqu'à 24 % d'ici 2029), ce qui met aussi sous pression les contrôles que l'AFSCA effectue par protocole pour la Flandre.

À cela s'ajoute que la Belgique introduit deux plans PAC distincts auprès de l'Europe : un pour la Flandre, un pour la Wallonie. Nous sommes le seul pays à le faire. Cela rend la coordination avec la Commission européenne plus complexe et plus coûteuse.

Et l'agriculteur ? Il a affaire à l'Agentschap Landbouw (subsides), à l'AFSCA (santé animale et chaîne alimentaire), au service d'inspection flamand (bien-être animal), à la Mestbank (politique des effluents d'élevage) et au Département Omgeving (autorisations). Cinq services publics différents, avec leurs propres formulaires et leurs propres règles.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas existe la NVWA : la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Elle combine contrôle alimentaire, santé animale et bien-être animal au sein d'une seule organisation d'un effectif de plus de 3.100 (2023). Un seul inspecteur qui passe dans une ferme peut tout contrôler et tout faire respecter. Pas de zones grises, pas de protocoles entre pouvoirs publics, pas de double contrôle.

Au Danemark, tout relevait longtemps d'une seule autorité vétérinaire et alimentaire. Le Danemark obtient un B sur l'échelle de A à G de l'Animal Protection Index (2020) et dispose d'un label public de bien-être animal qui informe directement les consommateurs. Depuis juillet 2026, le contrôle du bien-être animal y relève du ministère de la Justice, mais au même niveau de pouvoir.

En Allemagne, le bien-être animal est un objectif d'État inscrit dans la Constitution. L'autorité fédérale fait la loi, les Länder l'exécutent et la font respecter, de même que la loi sur la santé animale. Un seul niveau de pouvoir fait tout respecter. HART reprend ce principe : l'application des règles en une seule main, auprès de l'AFSCA.

Ce que HART propose

1. La politique agricole et la réglementation du bien-être animal restent auprès des entités fédérées. La régionalisation de 2001 était correcte. L'agriculture flamande (intensive, tournée vers l'exportation, à haute valeur ajoutée) diffère fondamentalement de l'agriculture wallonne (extensive, davantage liée au sol). Le sur-mesure régional est logique. Le Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le Code wallon du Bien-être animal et la réglementation bruxelloise restent en vigueur.

2. Inspection du bien-être animal intégrée dans l'AFSCA fédérale. Les inspections régionales du bien-être animal passent à l'AFSCA. L'AFSCA devient ainsi la seule autorité d'inspection dans la ferme et dans l'abattoir. Sur le modèle de la NVWA néerlandaise, qui combine chaîne alimentaire, santé animale et bien-être animal. Un seul inspecteur qui peut tout contrôler et tout faire respecter. L'AFSCA fait respecter les normes de bien-être animal des entités fédérées.

3. L'AFSCA sous la Santé publique, pas sous l'Agriculture. Le conflit d'intérêts structurel, où le ministère qui promeut l'agriculture est aussi responsable de la sécurité alimentaire, est résolu. L'AFSCA reçoit une indépendance opérationnelle sur le modèle britannique de la FSA. Les économies imposées à l'AFSCA sont annulées.

4. Un seul plan PAC pour la Belgique avec des chapitres régionaux. Sur le modèle allemand : un seul plan stratégique national auprès de la Commission européenne, avec de la place pour une déclinaison régionale par les entités fédérées. Plus efficient, moins cher, plus lisible.

5. Un seul portail agricole numérique. Toutes les informations publiques sur une exploitation agricole (subsides, inspections, effluents d'élevage, autorisations, bien-être animal) dans un seul système. L'agriculteur fournit ses données une seule fois. Once only.

6. Mesure publique des résultats. Rapport annuel avec les résultats des inspections, les scores de bien-être animal par secteur, la comparaison avec la moyenne européenne. Transparent et public.

Ce que cela rapporte

• Une meilleure protection des animaux : plus de double contrôle dans les abattoirs. Un seul inspecteur de l'AFSCA qui peut tout faire, au lieu de deux services qui se renvoient la balle.
• Moins d'administration pour les agriculteurs : un seul portail, un seul service d'inspection, moins d'instances dans la cour de ferme.
• Des pouvoirs publics plus efficients : plus de doubles inspections, plus de protocoles entre le fédéral et le régional. La capacité libérée va à davantage de contrôles.
• Un conflit d'intérêts résolu : l'AFSCA sous la Santé publique élimine la tension entre promotion de l'agriculture et sécurité alimentaire.
• Une meilleure coordination européenne : un seul plan PAC au lieu de deux réduit la complexité administrative vis-à-vis de l'Europe.
• Plus de transparence : le benchmarking public rend la politique contrôlable par les citoyens et par le secteur.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Économie estimée : aucune économie budgétaire nette (déplacement de personnel d'inspection entre niveaux de pouvoir ; la capacité libérée va à des contrôles supplémentaires)
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)