Tutelle provinciale reprise : des provinces

Catégorie : nouveau flamand (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé Date de l'audit : 2026-03-30

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

« Tutelle provinciale reprise » est une proposition de HART visant à placer intégralement auprès de l'entité fédérée la tutelle administrative générale sur les communes, les CPAS et les autres pouvoirs locaux, que les cinq gouverneurs des provinces flamandes exercent en partie comme commissaires du Gouvernement flamand. Dans le modèle HART, les cinq entités fédérées flamandes la font exécuter par l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure), fusionné avec Audit Vlaanderen en une seule Agence flamande de tutelle locale : leur service commun, avec une antenne par entité fédérée (voir l'audit ABB). Cela s'inscrit dans la proposition plus large de HART de transformer les provinces en entités fédérées, sans gouverneur. La tutelle sur les zones de police et de secours est fédérale : le gouverneur l'exerce comme commissaire du gouvernement fédéral, et elle sort du cadre de cette proposition.

Situation actuelle :

La tutelle administrative sur les pouvoirs locaux en Flandre est une responsabilité partagée :

• Le ministre flamand de l'Administration intérieure est l'autorité de tutelle faîtière.
• Les cinq gouverneurs de province (Anvers, Flandre-Orientale, Flandre-Occidentale, Brabant flamand, Limbourg) agissent comme commissaires du Gouvernement flamand. Ils exercent la tutelle administrative quotidienne sur les communes de leur province.
• L'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB) appuie tant le ministre que les gouverneurs par son expertise juridique et la préparation des dossiers. Les collaborateurs de l'ABB dans chaque province forment le « service flamand du gouverneur ». L'ABB assure aussi la tutelle financière sur les plans pluriannuels, les comptes annuels et la fiscalité locale.

Base juridique : le Decreet over het Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, DLB, 22 décembre 2017) règle la tutelle administrative ; les règles de tutelle s'appliquent depuis le 1er janvier 2019. Il s'agit d'une tutelle à un seul degré : à chaque fois, une seule autorité de tutelle intervient, le gouverneur de province ou le Gouvernement flamand. Celle-ci dispose de trente jours pour annuler une décision d'un pouvoir local pour contrariété au droit ou à l'intérêt général. La suspension n'existe plus comme mesure de tutelle depuis 2019. Toute personne peut introduire une plainte dans les trente jours suivant la publication en ligne d'une décision locale ; la plainte passe par l'ABB.

Le gouverneur en chiffres :

Chaque province a un gouverneur, nommé par le Gouvernement flamand sur avis conforme du Conseil des ministres fédéral. Le gouverneur dispose d'un petit cabinet propre ; pour les missions flamandes, il travaille avec l'équipe provinciale de l'ABB, pour les missions fédérales avec des services fédéraux. Outre la tutelle administrative, le gouverneur a aussi des missions dans les domaines suivants :

• Planification d'urgence et gestion de crise
• Sécurité et concertation policière, et la tutelle fédérale sur les zones de police et de secours
• Coordination en cas de catastrophe
• Permis d'armes et permis de chasse
• Fonctions cérémonielles, comme la prestation de serment des bourgmestres

La tutelle administrative n'est donc qu'une des multiples missions du gouverneur. Mais c'est bien celle qui est la plus proche de la structure provinciale.

Les provinces en chiffres (après l'allègement de 2018) :

• Dépenses : il n'existe pas de budget consolidé publié des cinq provinces flamandes ensemble. Il s'agit de quelques centaines de millions d'euros par an : la Flandre-Occidentale seule estime ses dépenses d'exploitation à 194 millions d'euros en 2026 (plan pluriannuel 2026-2031)
• Effectif : après l'allègement de 2018, l'effectif total des provinces est resté à peu près le même, avec une légère hausse en 2021-2022
• L'allègement (décret du 18 novembre 2016, entré en vigueur le 1er janvier 2018) a transféré les compétences personnalisables (culture, sport, jeunesse, bien-être) vers la Flandre et les communes, avec les moyens, les propriétés et le personnel correspondants
• Les provinces ont conservé leurs compétences territoriales : aménagement du territoire, politique de l'eau, économie et coopération supralocale

1B. Que fait-il en pratique ?

La tutelle administrative. Description du processus :

1. Une commune prend une décision (p. ex. un recrutement, un marché public, un règlement fiscal, une modification du plan pluriannuel).
2. La décision est publiée sur le site web de la commune.
3. Dans les 30 jours suivant la publication, toute personne peut introduire une plainte. L'autorité de tutelle peut aussi se faire communiquer une décision d'office, mais il n'y a pas de contrôle systématique de toutes les décisions.
4. L'ABB examine le dossier ; le pouvoir local dispose au maximum de 30 jours pour transmettre le dossier et son point de vue.
5. L'autorité de tutelle (le gouverneur ou le ministre flamand) peut annuler la décision si elle est contraire au droit ou à l'intérêt général.

Traitement des plaintes :

Les citoyens, les conseillers communaux ou les membres du personnel introduisent leur plainte auprès de l'ABB, par voie numérique via un formulaire de plainte ou par lettre recommandée. Le gouverneur traite les plaintes avec les collaborateurs de l'ABB dans la province. L'ABB a reçu 1.123 plaintes en 2021 et 1.063 en 2022 ; elles ont donné lieu à 59 et 39 décisions d'annulation. Le délai de traitement médian était de 44 jours. L'ABB rapporte chaque année les chiffres des plaintes au Médiateur flamand. Le gouverneur y remplit aussi un rôle de coaching : il conseille les communes afin qu'elles prennent des décisions correctes sur le plan juridique et technique, plutôt que de devoir les annuler après coup.

Le problème : une structure double

Le système actuel comporte une ambiguïté inhérente :

• Pour la tutelle, le gouverneur n'agit pas comme organe provincial, mais comme commissaire du Gouvernement flamand
• Mais le gouverneur préside aussi la députation (sans droit de vote) et est associé à l'administration provinciale
• L'ABB fournit l'essentiel de l'expertise juridique et financière, mais le gouverneur est le « visage » vis-à-vis des communes
• Le pouvoir de décision est réparti : les collaborateurs de l'ABB préparent les dossiers, mais la décision revient, selon le dossier, à l'un des cinq gouverneurs ou au ministre
• Le personnel de tutelle est déjà flamand (ABB). La province comme niveau intermédiaire n'y ajoute structurellement pas grand-chose

Différence avec l'administration provinciale :

Il est crucial de distinguer : la tutelle administrative est exercée par le gouverneur en tant que commissaire flamand, pas par le conseil provincial ni par la députation. L'administration provinciale fait autre chose : planification spatiale, gestion de l'eau, domaines provinciaux, projets supralocaux. La tutelle administrative sur les communes est une mission relativement modeste en termes de personnel (une équipe limitée par province, composée en grande partie de personnel de l'ABB), mais une mission fondamentale en termes d'enjeu démocratique.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : la tutelle interadministrative (le modèle de référence)

Les Pays-Bas ont fondamentalement réformé la tutelle interadministrative en 2012 via la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique). L'essentiel :

• Les provinces exercent la tutelle sur les communes pour les missions exercées en cogestion (aménagement du territoire, environnement, construction, logement, monuments, archives).
• Le Commissaris van de Koning (commissaire du Roi, nommé par le Roi pour six ans) préside les Gedeputeerde Staten (collège des députés provinciaux), effectue la première sélection lors des nominations de bourgmestres et veille au bon traitement des recours et des plaintes.
• La tutelle est autant que possible « générique » plutôt que spécifique : la confiance comme base, l'intervention comme dernier recours.
• Une évaluation commandée par le ministère de l'Intérieur (2017) a conclu que la tutelle est organisée et fonctionne de manière sobre et efficace, avec une marge pour l'organiser de façon plus efficiente et plus efficace.

Différence avec la Belgique : aux Pays-Bas, la province est aussi le niveau de tutelle, mais elle y est un niveau de pouvoir à part entière, avec sa propre administration élue et des compétences considérables (aménagement du territoire, nature, transports en commun, politique économique régionale). L'échelle provinciale (±1,5 million d'habitants en moyenne) est comparable à celle des provinces flamandes (de 0,9 à 1,9 million d'habitants en 2026).

Allemagne : Kommunalaufsicht

En Allemagne, la tutelle sur les communes relève de l'entité fédérée, mais elle est exercée à différents niveaux :

• Dans les grandes entités fédérées dotées de Regierungsbezirke (Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Bavière, Hesse, Bade-Wurtemberg) : la Bezirksregierung exerce la tutelle sur les Kreise et les kreisfreie Städte.
• Dans les entités fédérées plus petites : directement par le Landesministerium.
• Les Landkreise (districts) exercent la tutelle sur les plus petites communes situées dans leurs limites. En Bavière, le Landratsamt le fait expressément comme mission de l'État (« staatliche Verwaltungsaufgabe », art. 110 Gemeindeordnung).

La tutelle est une affaire d'État. Même lorsqu'elle passe par le Landkreis, l'autorité de tutelle agit sur mandat et sous l'autorité de l'entité fédérée, et non comme organe d'une administration intermédiaire élue démocratiquement. C'est ce qui se rapproche le plus de ce que HART propose : une tutelle exercée par l'entité fédérée elle-même, sans gouverneur comme intermédiaire.

Danemark : la réforme radicale de 2007

Le Danemark a supprimé le 1er janvier 2007 ses 13 provinces (amter) et les a remplacées par 5 régions aux compétences limitées (principalement les soins de santé). La tutelle sur les communes est revenue entièrement à l'État :

• D'abord aux statsforvaltninger (depuis 2013 une seule Statsforvaltningen), des services de l'État qui contrôlent la légalité des décisions communales. Plus tard, le kommunaltilsyn est passé à l'Ankestyrelsen, un service national de l'État placé sous le ministre compétent. Il s'agit en règle générale d'un pur contrôle de légalité.
• Les communes ont dans le même temps été agrandies, de 271 à 98 (±55.000 habitants en moyenne en 2007), ce qui leur permet d'assumer davantage de missions de manière autonome.

Résultat : le système fonctionne. Le Danemark exerce la tutelle sur ses communes sans couche provinciale intermédiaire : un seul organe national, des règles uniformes pour tout le pays.

Suède : Länsstyrelsen

La Suède compte 21 County Administrative Boards (länsstyrelser), chacun dirigé par un gouverneur (landshövding) que le gouvernement nomme pour six ans. Ces boards ne sont pas un organe élu démocratiquement mais un prolongement de l'État au niveau régional. Ils coordonnent la politique nationale sur le plan régional et exercent, dans certains domaines, la tutelle sur les décisions communales, par exemple sur les plans d'affectation.

Différence avec HART : la Suède travaille avec un représentant régional nommé par l'autorité centrale (comparable au gouverneur), sans administration provinciale élue démocratiquement. Dans le modèle HART, il n'y a pas de gouverneur, et l'entité fédérée exerce elle-même la tutelle sur ses communes.

1D. Problèmes et critiques

Problèmes structurels :

1. Responsabilité peu claire : le gouverneur est commissaire flamand mais il est associé à la province. Les citoyens ne savent souvent pas à qui s'adresser : au gouverneur, à l'ABB ou au ministre flamand. La note d'orientation flamande Binnenlands Bestuur (2024) constate elle-même que les citoyens se font régulièrement dire que l'instance à laquelle ils s'adressent n'est pas compétente.

2. Pouvoir de décision morcelé : cinq gouverneurs et le ministre décident chacun de dossiers de tutelle comparables, préparés par les mêmes services de l'ABB. Il n'y a pas de comparaison publique de la manière dont chaque autorité de tutelle décide.

3. Coaching contre tutelle : le gouverneur essaie d'être à la fois coach et contrôleur. Ce double mandat crée des tensions : peut-on conseiller une commune et ensuite annuler ses décisions ?

4. Nomination politique : les gouverneurs sont nommés politiquement, sans procédure de sélection ouverte : une tentative de sélection objective via un bureau de sélection a été abandonnée en 2020. Cela mine l'indépendance de la tutelle.

5. Un allègement qui s'arrête à mi-chemin : l'allègement de 2018 a retiré les compétences personnalisables, mais n'a touché ni au gouverneur ni à la tutelle administrative. La structure provinciale reste entièrement debout pour un ensemble de missions plus limité.

Le débat politique :

L'utilité des provinces est débattue depuis longtemps ; plusieurs partis remettent ce niveau de pouvoir en question. Lors de la formation du gouvernement flamand de 2024, la suppression était sur la table, mais elle n'a pas été décidée.

Ce que dit la Vereniging Vlaamse Provincies (VVP) :

La VVP fait valoir que les cinq provinces peuvent mieux simplifier le paysage de plus de 2.000 structures intermédiaires (intercommunales, régions de transport, zones de secours, structures de coopération culturelle) que compte la Flandre. Elle plaide pour un renforcement des provinces comme couche intermédiaire de coordination, pas pour leur suppression.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le système actuel échoue sur la simplicité (4) et n'obtient qu'un résultat partiel sur la transparence (2), l'orientation résultats (7) et le numérique d'abord (8). Le gain le plus important s'obtient en plaçant la tutelle auprès d'une seule autorité de tutelle flamande, en la numérisant davantage et en la rendant mesurable.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé La tutelle administrative sur les communes est intégralement transférée des gouverneurs vers l'entité fédérée. Les cinq entités fédérées flamandes la font exécuter par une seule autorité de tutelle flamande : l'ABB, dans le modèle HART l'Agence flamande de tutelle locale, leur service commun avec une antenne par entité fédérée (art. 32 de la Constitution HART).

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. La tutelle administrative sur les communes est exercée par l'Agence flamande de tutelle locale (la tutelle de l'ABB, fusionnée avec Audit Vlaanderen ; voir l'audit ABB). La tutelle sur les communes et leurs fusions est une compétence de l'entité fédérée (art. 29 de la Constitution HART) ; les cinq entités fédérées flamandes créent ensemble l'agence comme institution commune (art. 32). L'agence reçoit cinq antennes, une par entité fédérée, construites sur les équipes de l'ABB qui font déjà le travail de terrain. La proximité est maintenue sans gouverneur.

2. Le gouverneur disparaît, dans le cadre de la proposition plus large de transformer les provinces en entités fédérées. Aucun commissaire administratif ne vient le remplacer : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité. Les missions du gouverneur sont redistribuées :

   • Tutelle administrative → l'entité fédérée, exécutée par l'Agence flamande de tutelle locale
   • Planification d'urgence et gestion de crise → le gouvernement de l'entité fédérée, en concertation avec le Centre de crise national (NCCN)
   • Fonctions cérémonielles → elles disparaissent ou passent au président du gouvernement de l'entité fédérée

3. Un seul guichet de tutelle numérique central où les citoyens introduisent leurs plaintes, en suivent le statut, et où toutes les décisions de tutelle sont consultables. Principe once only : toutes les décisions communales sont transmises automatiquement, en s'appuyant sur le Loket voor Lokale Besturen et sur les décisions locales comme données ouvertes liées.

4. KPI et benchmarks : l'agence publie chaque année un rapport de tutelle avec les délais de traitement, le nombre de plaintes, les annulations, et une comparaison entre les entités fédérées.

Modèle international : le modèle danois (kommunaltilsyn national) comme référence : une tutelle de légalité uniforme, combinée à des communes plus grandes et plus professionnelles. La compétence reste auprès de l'entité fédérée, comme pour la Kommunalaufsicht allemande.

Gain d'efficience estimé :

• Économie directe de cette proposition elle-même : faible. Le personnel de tutelle est déjà flamand (ABB) et reste nécessaire.
• L'économie sur les gouverneurs figure dans l'audit « 10 gouverneurs » et n'est pas comptée une seconde fois ici ; les provinces deviennent des entités fédérées, et le gain sur la structure provinciale n'est pas chiffré séparément.
• Le vrai gain ne réside pas dans l'économie directe mais dans l'uniformité, la rapidité et la qualité de la tutelle

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : adapter le cadre légal. Une loi de l'entité fédérée dans chaque entité fédérée flamande et un concordat des cinq (art. 32) qui placent la tutelle auprès de l'Agence flamande de tutelle locale. Construire le guichet numérique.
• Années 2-3 : antennes par entité fédérée opérationnelles. Collaborateurs de cabinet des gouverneurs qui accomplissent des missions de tutelle, intégrés dans l'agence.
• Années 3-5 : évaluation et ajustement. Publication des premiers rapports comparatifs de tutelle.

Modifications légales requises : une loi de l'entité fédérée sur la tutelle des pouvoirs locaux dans chaque entité fédérée flamande, sur le modèle du Decreet Lokaal Bestuur (DLB), et un concordat des entités fédérées flamandes pour l'agence commune (art. 32 de la Constitution HART) : aucune majorité spéciale requise, la tutelle sur les communes est une compétence de l'entité fédérée (art. 29). La Constitution HART transforme les provinces en entités fédérées (art. 2) et ne connaît pas de gouverneur ; le rôle fédéral du gouverneur dans la loi provinciale et sa nomination dans la loi spéciale de réformes institutionnelles tombent donc.

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Tutelle provinciale reprise. Des provinces vers l'Agence flamande de tutelle locale

La tutelle administrative sur les communes passe des cinq gouverneurs de province à l'entité fédérée, qui la fait exécuter par une seule autorité de tutelle flamande : l'Agence flamande de tutelle locale (la tutelle de l'ABB et Audit Vlaanderen ensemble), le service commun des cinq entités fédérées flamandes, avec une antenne par entité fédérée. Un seul guichet numérique central pour les plaintes, des procédures uniformes et des benchmarks annuels.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne

Lorsqu'une commune prend une décision, sur un recrutement, un règlement fiscal ou un marché public, toute personne peut introduire une plainte dans les trente jours suivant la publication. Le gouverneur de province ou le ministre flamand peut alors annuler la décision si elle est contraire au droit ou à l'intérêt général. Le gouverneur agit ici comme commissaire du Gouvernement flamand, pas comme représentant de la province. Cinq gouverneurs font ce travail dans cinq provinces, appuyés par des collaborateurs de l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB). Les plaintes elles-mêmes passent par l'ABB.

Ce qui ne va pas

Le système est inutilement complexe. Trois instances (le gouverneur, l'ABB, le ministre) sont impliquées dans la même mission de tutelle. Cinq gouverneurs et le ministre décident chacun du même type de dossiers, sans que personne compare publiquement la manière dont ils le font. L'ABB a reçu 1.063 plaintes en 2022, qui ont donné lieu à 39 annulations, mais ces chiffres n'apparaissent que dans un rapport annuel au Médiateur flamand, pas comme benchmark public par autorité de tutelle. Une plainte peut être introduite en ligne, mais le citoyen ne peut pas suivre où elle en est. Et le gouverneur lui-même est nommé politiquement, sans procédure de sélection ouverte.

Le citoyen le voit ainsi : vous voulez introduire une plainte contre une décision communale, mais vous ne savez pas si vous devez vous adresser au gouverneur, à l'ABB ou au ministre. L'autorité flamande constate elle-même que les citoyens se font régulièrement dire que l'instance à laquelle ils s'adressent n'est pas compétente. Et quand votre plainte a été traitée, vous n'obtenez ni benchmark ni comparaison. Vous ne savez pas si votre commune est une exception ou un schéma récurrent.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a supprimé ses provinces en 2007 et a placé la tutelle sur les communes entièrement auprès de l'État ; il s'agit d'une tutelle de légalité nationale, exercée par l'Ankestyrelsen. Dans le même temps, les communes ont été agrandies, de 271 à 98. Le résultat : une tutelle uniforme pour tout le pays, sans couche provinciale intermédiaire, et des communes plus grandes qui peuvent assumer davantage de missions de manière autonome.

En Allemagne, la tutelle sur les communes (Kommunalaufsicht) est une mission de l'entité fédérée, exercée via la Bezirksregierung, le Landesministerium ou, pour les plus petites communes, le Landratsamt sur mandat de l'entité fédérée. Toujours sous l'autorité de l'entité fédérée.

Ce que HART propose

La tutelle administrative sur les communes devient une compétence de l'entité fédérée, et les cinq entités fédérées flamandes la regroupent entièrement au sein de l'Agence flamande de tutelle locale, leur service commun. Les équipes de l'ABB dans les provinces deviennent les cinq antennes de cette agence, une par entité fédérée. La même proximité, mais sans gouverneur comme intermédiaire. Un guichet numérique central unique est créé, où les citoyens introduisent leurs plaintes et en suivent le statut. Toutes les décisions de tutelle sont rendues publiques. L'agence publie chaque année un rapport comparatif avec les délais de traitement, les plaintes, les annulations et des benchmarks par entité fédérée.

Le gouverneur disparaît, car les provinces deviennent des entités fédérées. Aucun commissaire administratif ne vient le remplacer : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité, en concertation avec le Centre de crise national.

Ce que cela rapporte

Économie directe : faible, car le personnel de tutelle est déjà flamand et reste nécessaire. L'économie sur les gouverneurs et leurs cabinets figure dans l'audit sur les gouverneurs. Le vrai gain : une tutelle plus uniforme et plus rapide, une meilleure protection juridique des citoyens grâce à un seul guichet clair, et de la transparence grâce à des benchmarks publics. Le Danemark montre qu'une tutelle sans couche provinciale intermédiaire fonctionne. Moins de couches ne signifie pas moins de qualité, mais bien plus de cohérence.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Économie estimée : pas d'économie distincte ; l'économie sur les gouverneurs figure dans l'audit « 10 gouverneurs »
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)