VLOR (Conseil flamand de l'enseignement) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Conseils consultatifs flamands Statut proposé : 🟠 Réformé : plus léger, plus indépendant, davantage orienté résultats

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Vlaamse Onderwijsraad (VLOR), le Conseil flamand de l'enseignement, est le conseil consultatif stratégique du domaine politique de l'Enseignement et de la Formation de l'autorité flamande. C'est le lieu où des représentants de l'ensemble du champ de l'enseignement, de l'école maternelle à l'université, se concertent sur la politique de l'enseignement avec des organisations socio-économiques et socioculturelles.

Base juridique :

• Créé à l'origine comme institution publique flamande par le décret du 31 juillet 1990
• Transformé en conseil consultatif stratégique par le décret du 2 avril 2004 relatif à la participation à l'école et au Vlaamse Onderwijsraad (décret sur la participation ; les dispositions relatives au VLOR sont entrées en vigueur en grande partie le 1er avril 2006)
• Relevait d'abord du décret du 18 juillet 2003 réglant les conseils consultatifs stratégiques ; depuis le 1er janvier 2019 s'applique le Bestuursdecreet du 7 décembre 2018, qui a abrogé ce décret
• Est un conseil consultatif stratégique doté de la personnalité juridique au sens de l'article III.93 du Bestuursdecreet (article 67 du décret sur la participation)

Niveau de pouvoir : flamand (compétence communautaire : l'enseignement est une compétence des Communautés ; seuls le début et la fin de l'obligation scolaire, les conditions minimales de délivrance des diplômes et le régime des pensions restent fédéraux)

Personnel : le secrétariat comptait 19 membres du personnel au 1er septembre 2021, dont 7 fonctions d'encadrement de niveau A (collaborateurs politiques et conseillers) et 11 fonctions de soutien (3 de niveau B, 5 de niveau C et 3 de niveau D). Le secrétaire général est à sa tête.

Budget : le VLOR reçoit une dotation annuelle sur le budget flamand pour le fonctionnement, le logement et le personnel (article 93 du décret sur la participation). En 2021, cette dotation s'élevait à 2.594.000 €, arrondie à 2,6 millions d'euros. Les conseils consultatifs stratégiques flamands ensemble ont un budget de fonctionnement d'environ 12 à 16 millions d'euros par an (2025).

Tutelle : le VLOR travaille indépendamment du ministre de l'Enseignement et de l'administration de l'enseignement. Le conseil choisit lui-même un président ; la gestion journalière est assurée par le Vast Bureau (bureau permanent).

1B. Que fait-il en pratique ?

Structure : Conseil général + 4 conseils sectoriels :

1. Conseil de l'enseignement fondamental : enseignement maternel et enseignement primaire
2. Conseil de l'enseignement secondaire : toutes les formes d'enseignement secondaire
3. Conseil de l'enseignement supérieur : hautes écoles et universités
4. Conseil de l'apprentissage tout au long et au large de la vie : enseignement pour adultes, CVO (centres d'éducation des adultes), apprentissage en alternance

En outre, il existe des commissions et plateformes pour des thèmes spécifiques (11 en 2021) et des groupes de travail temporaires. Ensemble, le VLOR comptait en 2021 301 mandataires, délégués par des organisations de l'enseignement. Selon le VLOR lui-même, aucune indemnité n'est liée au mandat ; les membres reçoivent toutefois une indemnité de déplacement.

Six composantes représentées :

1. Pouvoirs organisateurs (conseils d'administration des écoles, fédérations)
2. Personnel (syndicats)
3. Usagers (parents, élèves, étudiants)
4. Directeurs
5. Organisations socio-économiques (employeurs, travailleurs)
6. Organisations socioculturelles

Missions principales :

1. Avis : le VLOR évalue la politique de l'enseignement sur la base de critères éducatifs, pédagogiques et sociétaux. Les avis sont demandés par le Gouvernement flamand ou rendus d'initiative.
2. Forum de concertation : dialogue entre tous les acteurs de l'enseignement : documents de vision, déclarations d'engagement.
3. Recherche et documentation : études sur la base de recherches existantes, de rapports internationaux et d'expertise externe.
4. Publications et projets : explorations stratégiques, manuels, journées d'étude.

Production : au cours de l'année de travail 2024-2025, le VLOR a rendu 23 avis : 8 d'initiative, 15 à la demande du Gouvernement flamand. En 2023-2024, il y en avait eu 29 (12 d'initiative, 17 à la demande).

Chevauchements et problèmes :

• Chevauchement avec le SERV (Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, Conseil socio-économique de Flandre) sur les interfaces marché du travail et enseignement
• Chevauchement avec le Departement Onderwijs en Vorming (département flamand de l'Enseignement et de la Formation), qui effectue lui aussi un travail de préparation des politiques
• Dans la pratique, le VLOR est fortement piloté par les fédérations de pouvoirs organisateurs : les grandes fédérations de l'enseignement (Katholiek Onderwijs Vlaanderen, GO!) ont beaucoup d'influence via la composante « pouvoirs organisateurs »
• Les avis ne sont pas contraignants. Le ministre est libre de les écarter

Indicateurs de performance : le VLOR mesure sa production (nombre d'avis, de publications, de journées d'étude), mais il n'existe aucune mesure systématique et publique de l'impact : combien d'avis sont effectivement traduits en politiques.

Pression politique :

• Les conseils consultatifs stratégiques se sont vu imposer à plusieurs reprises des économies linéaires ; début 2026, avec une nouvelle ronde de 3 millions d'euros prévue en plus, cela représentait ensemble plus de 4 millions d'euros, environ un quart de leur budget de fonctionnement
• La valeur ajoutée de l'avis formel est ouvertement remise en question politiquement. La réponse politique est alors souvent d'économiser ou de fusionner les conseils, pas d'améliorer le fonctionnement

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Onderwijsraad

• Structure : un seul organe consultatif indépendant de 11 membres, nommés par arrêté royal à titre personnel
• Personnel : environ 20 collaborateurs au secrétariat
• Fonctionnement : les membres ne représentent aucun groupe d'intérêts : ils sont sélectionnés sur leur expertise. C'est fondamentalement différent du VLOR, où les fédérations, les syndicats et les associations de parents sont représentés comme composantes
• Production : des études et des avis evidence-based, axés sur des solutions à long terme
• En plus : un JongerenOnderwijsraad (conseil de l'enseignement des jeunes, élèves et étudiants) fournit des apports
• Différence avec le VLOR : beaucoup plus petit, beaucoup plus indépendant, beaucoup moins piloté politiquement. Les avis ne sont pas le résultat de compromis entre groupes d'intérêts

Allemagne : Kultusministerkonferenz (KMK) + Wissenschaftsrat

• KMK : organe de coordination des ministres compétents des 16 Länder pour l'enseignement, la science et la culture. Ce n'est pas un conseil consultatif mais une plateforme de concertation interministérielle. Elle élabore des accords communs et des standards de qualité
• Wissenschaftsrat : commission scientifique de 32 membres (24 scientifiques et 8 personnalités de la vie publique, nommées par le président fédéral), à côté d'une commission administrative du Bund et des Länder. Il rend des avis sur la recherche et l'enseignement supérieur. Créé en 1957, il fait fortement autorité grâce à son indépendance scientifique
• Historique : Deutscher Bildungsrat (1965-1975) : commission consultative pour la planification de l'enseignement du Bund et des Länder. Après une controverse politique sur ses recommandations, le Bund et les Länder ne se sont pas entendus sur son avenir, et en 1975 il a été supprimé sans successeur. Un avertissement : un conseil consultatif sans assise politique et sans mission claire disparaît

Finlande : FINEEC (Finnish Education Evaluation Centre)

• Modèle : la Finlande combine l'avis et l'évaluation. FINEEC (créé en 2014) est une autorité indépendante, unité distincte au sein de l'Agence nationale finlandaise pour l'éducation, avec environ 50 collaborateurs. Il évalue l'enseignement, de l'enseignement maternel à l'enseignement supérieur
• Evaluation Council : 18 membres, nommés par le gouvernement pour 4 ans. Ils viennent de l'enseignement, de la recherche et du marché du travail, mais agissent comme experts indépendants et ne représentent pas leur organisation
• Différence : la Finlande sépare l'avis (de fond, indépendant) de la concertation (avec les parties prenantes). Le VLOR mêle les deux fonctions
• Résultat : la Finlande s'est longtemps classée en tête du PISA et obtient en PISA 2025 encore un score supérieur à la moyenne de l'OCDE (mathématiques 469, lecture 474, sciences 504), même si les résultats ont baissé. La fonction d'évaluation rend cette évolution visible et discutable

Suède : Skolverket (National Agency for Education)

• Pas d'organe consultatif distinct, mais une agence d'exécution placée sous le ministère de l'Enseignement
• Elle établit les programmes, les exigences de qualité et les épreuves nationales
• L'avis est intégré à l'exécution. Aucun organe distinct n'est nécessaire

Suisse : Schweizerischer Wissenschaftsrat (SWR)

• Organe consultatif de 15 experts indépendants au maximum pour la politique de l'enseignement, de la recherche et de l'innovation
• Fait notable : le Conseil fédéral suisse a décidé en janvier 2026 de proposer au parlement de supprimer le conseil, au motif que ses avis n'étaient plus nécessaires du fait de circonstances nouvelles et que l'expertise de courte durée suffit via des commissions ad hoc ou des mandats externes. Dans son message au parlement de septembre 2026, le Conseil fédéral n'a pas repris la suppression : une éventuelle réorganisation du conseil est d'abord examinée
• Cela révèle une tendance internationale : même les conseils consultatifs permanents d'experts doivent continuer à prouver leur valeur ajoutée

1D. Problèmes et critiques

1. Composition pilotée par les fédérations : les fédérations de l'enseignement (surtout Katholiek Onderwijs Vlaanderen, avec environ 755.000 élèves dans l'enseignement fondamental et secondaire ordinaire et spécialisé, soit plus de 60 % de tous les élèves de l'enseignement néerlandophone, 2024-2025) dominent le VLOR. Les avis sont dès lors souvent le résultat d'un compromis corporatiste, pas d'une analyse indépendante.

2. Pas de mesure d'impact : il n'existe aucune étude systématique sur le nombre d'avis du VLOR effectivement traduits en politiques. Le ministre peut écarter n'importe quel avis.

3. Chevauchement avec d'autres instances : le Departement Onderwijs, l'inspection de l'enseignement, le SERV et les fédérations elles-mêmes produisent aussi des recommandations politiques. La valeur ajoutée du VLOR comme organe distinct n'est pas toujours évidente.

4. Peu représentatif de la pratique : les enseignants en classe, les parents et les élèves sont sous-représentés par rapport aux fédérations et aux syndicats. Les « usagers » de l'enseignement ont moins voix au chapitre que les « prestataires ».

5. Avis lents et défensifs : en raison de la culture du consensus et du grand nombre de composantes, le processus consultatif est long. Les avis sont souvent défensifs (protéger l'existant) plutôt qu'innovants.

6. Critiques du monde politique : la valeur ajoutée des conseils consultatifs est ouvertement remise en question politiquement, avec le reproche d'avis trop nombreux et d'un impact trop faible. Une observation dure, mais pas infondée vu l'absence de mesure d'impact.

7. Pression budgétaire : des économies linéaires sur tous les conseils consultatifs et l'intégration de conseils dans un organe plus grand, sans réformer le fonctionnement, menacent l'indépendance de l'avis en matière d'enseignement sans améliorer la qualité.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le gain le plus important se situe au niveau de la simplicité (simplification radicale de la structure), de l'orientation résultats (introduire une mesure d'impact) et de l'éprouvé à l'étranger (basculer vers le modèle néerlandais ou finlandais d'expertise indépendante).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : la fonction consultative en matière d'enseignement est précieuse, mais la structure est trop lourde, trop pilotée par les fédérations et trop peu orientée résultats. Réforme fondamentale vers un modèle plus léger et plus indépendant.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. De la représentation d'intérêts à l'expertise indépendante : sur le modèle néerlandais : un conseil de 15 membres au maximum, nommés à titre personnel par le conseil communautaire du concordat néerlandophone sur proposition d'une commission de sélection indépendante. Les membres ne représentent ni fédération ni syndicat, mais apportent une expertise issue de la pratique, de la recherche ou du monde des entreprises.

2. De cinq conseils à un seul conseil : les quatre conseils sectoriels sont supprimés. Le conseil travaille comme un ensemble, avec des groupes de travail temporaires par thème. Cela évite le cloisonnement (enseignement fondamental contre secondaire contre supérieur).

3. Combiner avis et évaluation : sur le modèle finlandais : le conseil consultatif reçoit aussi un mandat d'évaluation. Non seulement rendre un avis sur les nouvelles politiques, mais aussi mesurer si les politiques existantes fonctionnent. Cela rend les avis evidence-based et leur donne de l'autorité.

4. Mesure d'impact obligatoire : le conseil communautaire répond dans les trente jours (art. 41 §3 de la Constitution HART), publiquement et de manière motivée, à chaque avis, même s'il ne le suit pas (comply-or-explain). Le conseil publie chaque année un rapport d'impact sur le suivi de ses avis, et la Cour des comptes évalue le conseil tous les quatre ans de manière externe, comme pour tous les conseils consultatifs flamands.

5. Consultation citoyenne numérique : pour les grandes réformes de l'enseignement, le conseil organise une consultation numérique des enseignants, des parents et des élèves. Pas via les fédérations, mais directement.

6. Secrétariat compact : 15 ETP au maximum, contre 19 membres du personnel en 2021. Un seul conseil sans conseils sectoriels ni commissions permanentes demande moins de soutien ; le personnel de fond reste. RH, IT et finances passent au back-office commun des conseils consultatifs stratégiques flamands.

Niveau : le concordat néerlandophone (art. 31 de la Constitution HART) : le conseil conseille le conseil communautaire

Modèle de référence : l'Onderwijsraad néerlandais (structure + indépendance) + le FINEEC finlandais (fonction d'évaluation)

Économie estimée : 0,2-0,5 million d'euros par an (estimation HART, à régime de croisière). Quatre postes en moins sur dix-neuf, environ un cinquième du personnel, plus moins de logistique de réunion et d'indemnités de déplacement pour plus de 300 mandataires, sur une dotation de 2,6 millions d'euros (2021). Ce montant est un levier propre (la structure de conseils) au sein du paquet des conseils consultatifs flamands ; l'économie sur le back-office commun (RH, IT, finances) est comptée au SERV et non de nouveau ici. Le vrai gain est qualitatif : des avis meilleurs, plus rapides et plus indépendants.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : nouvel arrêté de concordat de réforme du VLOR (art. 31 de la Constitution HART), avec une réforme de fond au lieu d'une simple économie
• Année 2 : nouveau conseil composé par sélection ouverte
• Années 3 à 4 : premier rapport d'évaluation de l'enseignement (nouveau mandat)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VLOR (Conseil flamand de l'enseignement) : réformé Le Vlaamse Onderwijsraad est trop lourd, trop piloté par les fédérations et ne mesure pas son propre impact. HART réforme le VLOR pour en faire un conseil compact de 15 experts indépendants qui ne se contente pas de rendre des avis, mais évalue aussi si la politique de l'enseignement fonctionne.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Vlaamse Onderwijsraad est le conseil consultatif stratégique de l'enseignement en Flandre. Le conseil compte cinq organes : un Conseil général plus quatre conseils sectoriels pour l'enseignement fondamental, l'enseignement secondaire, l'enseignement supérieur et l'apprentissage tout au long de la vie. Six composantes, des fédérations scolaires aux syndicats en passant par les associations de parents, y débattent de la politique de l'enseignement, avec plus de 300 mandataires (2021). En 2021, un secrétariat de 19 collaborateurs soutenait l'ensemble, avec une dotation de 2,6 millions d'euros. Au cours de l'année de travail 2024-2025, le VLOR a rendu 23 avis, contre 29 un an plus tôt.

Ce qui ne va pas

Le principal problème, c'est la composition. Dans la pratique, le VLOR est un organe de concertation de groupes d'intérêts, pas un organe consultatif indépendant. Les grandes fédérations de l'enseignement, avec Katholiek Onderwijs Vlaanderen comme acteur dominant, pilotent le processus consultatif. Les avis sont dès lors des compromis : défensifs, lents et axés sur la protection des structures existantes. Celui qui n'est pas à la table, l'enseignant en classe, le parent à la maison, l'élève lui-même, n'a pratiquement pas voix au chapitre.

Pire encore : personne ne mesure si les avis fonctionnent. Il n'y a aucun suivi systématique et public de ce que le ministre fait de ces avis. On reproche politiquement aux conseils consultatifs de produire beaucoup d'avis à faible impact. C'est dur, mais tant que personne ne mesure l'impact, personne ne peut prouver le contraire.

Économiser sur les conseils consultatifs ou intégrer le VLOR dans un organe plus grand, sans changer le fonctionnement, est une opération d'économies sans amélioration de fond. Vous déplacez le problème, vous ne le résolvez pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont l'Onderwijsraad : 11 membres, nommés par arrêté royal à titre personnel. Pas de représentation des fédérations, pas de sièges syndicaux. Simplement 11 experts qui connaissent l'enseignement et rendent des avis en toute indépendance. Le secrétariat compte environ 20 collaborateurs. Le résultat : des avis tranchants, evidence-based, qui ont un poids politique précisément parce qu'ils ne sont pas le produit de compromis entre intérêts.

La Finlande va encore plus loin. Le Finnish Education Evaluation Centre (FINEEC, environ 50 collaborateurs) combine avis et évaluation. Non seulement « voici ce que devrait être la politique », mais aussi « voici comment la politique fonctionne dans la pratique ». Cette fonction d'évaluation donne aux avis un fondement scientifique que les responsables politiques peuvent difficilement ignorer. La Finlande s'est longtemps classée en tête du PISA et reste en PISA 2025 au-dessus de la moyenne de l'OCDE ; les évaluations rendent aussi visible et discutable la baisse des résultats.

Même la Suisse, qui ressemble à la Belgique par sa complexité et son plurilinguisme, travaille pour l'enseignement, la recherche et l'innovation avec un conseil compact de 15 experts indépendants au maximum (le Schweizerischer Wissenschaftsrat). Le gouvernement suisse a même voulu supprimer ce conseil en 2026, parce qu'il préfère une expertise de courte durée, puis a choisi d'examiner d'abord une réorganisation. Cela révèle la tendance internationale : un conseil consultatif n'a plus de droit à l'existence en soi, il doit prouver sa valeur ajoutée.

Ce que HART propose

1. Un seul conseil de 15 experts au lieu de cinq conseils et d'une série de commissions comptant plus de 300 délégués de groupes d'intérêts. Les membres sont nommés à titre personnel via une procédure de sélection ouverte et transparente. Une expertise issue de la pratique de l'enseignement, de la recherche et du monde des entreprises. Pas de répartition des sièges par fédération.

2. Avis + évaluation comme double mandat. Le VLOR renouvelé ne rend pas seulement des avis sur les nouvelles politiques, il évalue aussi si les politiques existantes fonctionnent. Chaque grande réforme de l'enseignement fait l'objet d'une mesure d'effet indépendante après trois ans.

3. Comply-or-explain pour le conseil communautaire. Dans les trente jours (art. 41 §3 de la Constitution HART), le conseil communautaire du concordat néerlandophone répond publiquement et de manière motivée à chaque avis. Chaque année, le conseil publie quels avis ont été suivis et lesquels ne l'ont pas été, et tous les quatre ans la Cour des comptes évalue le conseil. De la transparence sur l'impact plutôt qu'un flot sans fin d'avis qui finissent dans un tiroir.

4. Consultation numérique pour les grandes réformes. Pas via les fédérations et les organisations de la société civile organisée, mais directement auprès des enseignants, des parents et des élèves. Une consultation en ligne qui apporte en deux semaines plus d'éclairages de terrain que des mois de réunions en commission.

5. Secrétariat compact de 15 collaborateurs au maximum (19 en 2021), avec les services de soutien dans le back-office commun des conseils consultatifs flamands. L'économie ne consiste pas à supprimer de l'expertise, mais à supprimer la lourde structure de conseils et la machine à représentation.

Ce que cela rapporte

• De meilleurs avis : des experts indépendants livrent des analyses plus tranchantes que des machines à compromis
• Des avis plus rapides : un seul conseil décide plus vite que cinq conseils réunissant six composantes
• Un impact mesurable : pour la première fois, nous saurons si les avis en matière d'enseignement fonctionnent
• Plus de démocratie : les enseignants, les parents et les élèves obtiennent une voix directe, non filtrée par les fédérations
• Économie : 0,2-0,5 million d'euros par an sur la structure de conseils, le soutien et les frais de réunion, plus un gain qualitatif grâce à une meilleure élaboration des politiques
• Éprouvé : les Pays-Bas et la Finlande montrent que c'est possible : plus petit, plus indépendant, plus efficace

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)