VMM (Société flamande de l'environnement) : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Catégorie : entité fédérée flamande. Compétences régionales Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Vlaamse Milieumaatschappij (VMM, Société flamande de l'environnement) est une agence autonomisée interne (IVA) dotée de la personnalité juridique au sein du domaine politique flamand Omgeving (environnement et aménagement du territoire).

• Nom officiel : Vlaamse Milieumaatschappij
• Base juridique : créée par le décret du 12 décembre 1990. Transformée en IVA par le décret du 7 mai 2004 (entré en vigueur le 1er avril 2006).
• Historique : ses prédécesseurs étaient la Vlaamse Waterzuiveringsmaatschappij (VWZ, 1980) et la Vlaamse Maatschappij voor Waterzuivering (VMZ, 1988). La VMM a démarré ses activités le 21 décembre 1990.
• Niveau de pouvoir : Région flamande
• Personnel : 767 membres du personnel ou 711 ETP (2024) ; en outre, 22 membres du personnel de la VMM travaillent détachés auprès d'Aquafin (2025)
• Siège : Alost (Flandre-Orientale)
• Tutelle : relève du ministre flamand compétent pour l'Environnement ; l'administrateur général dirige l'agence.

1B. Que fait-elle en pratique ?

La VMM repose sur trois piliers :

1. L'eau

• Surveille la qualité et la quantité des eaux de surface et des eaux souterraines
• Gère les cours d'eau non navigables de première catégorie
• Planifie et contrôle l'infrastructure supracommunale d'épuration des eaux (réalisée par Aquafin)
• Perçoit les redevances sur la pollution de l'eau et le captage d'eau souterraine
• Coordonne la politique intégrée de l'eau via la Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW, commission de coordination de la politique intégrée de l'eau)
• A hébergé jusqu'à fin 2025 le WaterRegulator (régulation des tarifs de l'eau potable) ; depuis le 1er janvier 2026, cette mission relève de la Vlaamse Nutsregulator (régulateur flamand des services d'utilité publique)
• Exerce la surveillance d'Aquafin (avis sur le plan d'entreprise annuel)
• Exécute le programme Blue Deal (adaptation climatique, lutte contre la sécheresse, prévention des inondations)

2. L'air

• Mesure et modélise la qualité de l'air dans toute la Flandre
• Inventorie les émissions
• Prépare la politique de l'air
• Rend des avis sur les procédures d'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE)

3. L'adaptation climatique

• Coordonne les mesures d'adaptation climatique
• Développe des cartes et des modèles d'inondation
• Soutient les communes dans une politique résiliente au climat

Chevauchements avec d'autres institutions : La politique flamande de l'eau est morcelée entre un grand nombre d'acteurs :

• VMM qualité de l'eau, cours d'eau de 1re catégorie, planification de l'épuration des eaux, coordination de la CIW
• Aquafin construction et gestion de l'infrastructure supracommunale d'épuration
• Six sociétés d'eau potable (De Watergroep, FARYS, Pidpa, Water-link, Aquaduin, AGSO Knokke-Heist) : production et distribution d'eau potable ; De Watergroep et FARYS coopèrent depuis 2026 via Waterunie
• Vlaamse Waterweg nv cours d'eau navigables
• Communes et gestionnaires d'égouttage égouts, cours d'eau de 3e catégorie ; 229 des 285 communes flamandes ont transféré la gestion de leurs égouts à l'un des quelque douze gestionnaires d'égouttage, 56 gèrent encore elles-mêmes leurs égouts (2026)
• Provinces cours d'eau de 2e catégorie
• Polders et wateringues gestion locale de l'eau (32 polders et 29 wateringues)
• Dépt. Omgeving aménagement du territoire, politique de lutte contre l'érosion
• ANB nature et forêts (nature humide)
• VLM agriculture et législation sur les engrais
• OVAM pollution des sédiments

Dans la CIW (Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid, depuis 2004) siègent ensemble les domaines politiques flamands, les provinces, les communes, les polders et wateringues et les sociétés d'assainissement et d'eau potable. Ce paysage complexe entraîne des problèmes de coordination.

WaterRegulator : structurellement insuffisant Le WaterRegulator, sous-entité de la VMM, ne comptait, selon le dernier rapport d'activités publié (2017), que 5 ETP, alors que la VMM surveillait un secteur d'environ 1,7 milliard d'euros par an, dont 1,5 milliard d'euros via la facture d'eau (2023). Le Parlement flamand a pris l'initiative en 2023 (proposition de décret) de regrouper la régulation de l'eau au sein d'une seule Vlaamse Nutsregulator ; le SERV et le Minaraad ont soutenu cette intégration et ont souligné que la régulation de l'eau était « sous-dotée en personnel ». Le VREG s'appelle Vlaamse Nutsregulator depuis le 1er janvier 2025 et reprend depuis le 1er janvier 2026 les missions du WaterRegulator. La Nutsregulator est ainsi passée à 55 collaborateurs, avec une dotation d'environ 10,7 millions d'euros (2026).

Aquafin : un pilotage par les résultats déficient La relation VMM-Aquafin présente des problèmes structurels. Aquafin, entièrement aux mains de la Région flamande via la PMV, facture ses coûts aux sociétés d'eau potable, qui les répercutent via la contribution d'assainissement sur la facture d'eau. Ces recettes ne suffisent pas : la Région flamande complète avec des moyens du Minafonds. Au total, il s'agit d'environ 600 millions d'euros par an (2023). La BEI a accordé à Aquafin depuis 1994 plus de 2 milliards d'euros de prêts (situation en 2023). La Cour des comptes a constaté en 2010 que le contrôle de la transparence financière de l'épuration des eaux était lacunaire, que le traitement des rapports financiers d'Aquafin tardait trop et que le contrôle des tarifs manquait de fondement faute de décisions ministérielles. Depuis le 1er janvier 2023 s'applique une nouvelle convention de coopération avec des objectifs et des KPI imposés par la Région, Aquafin établissant elle-même ses plans d'investissement au lieu d'exécuter des programmes d'optimisation que lui confie la Région. Mais le pilotage reste centré sur les installations (99,4 % respectaient toutes les normes en 2025), et non sur l'état des cours d'eau.

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas. Rijkswaterstaat et waterschappen

• Les Pays-Bas comptent 21 waterschappen (offices des eaux) élus au suffrage démocratique direct
• Au total ~15.100 collaborateurs dans le secteur des waterschappen (2023)
• Ensemble, ils perçoivent environ 4,3 milliards d'euros (2025) : 2,31 milliards d'euros pour la gestion du système hydrographique et 1,96 milliard d'euros pour l'épuration
• Rijkswaterstaat gère les eaux de l'État (la mer, les grands fleuves et un certain nombre de grands canaux), les voies navigables et les routes principales ; les communes restent responsables des égouts
• Différence cruciale : les waterschappen sont des organes de gestion autonomes dotés de leur propre pouvoir de taxation. Qui décide, paie. Ils sont financièrement autosuffisants. En Flandre, tout passe par le budget flamand, avec beaucoup plus d'intermédiaires.
• Résultat : les Pays-Bas épurent presque toutes leurs eaux usées : 99,7 % de la population est raccordée à au moins une épuration secondaire, contre 84,5 % en Belgique (2024). Sur la qualité écologique, les Pays-Bas peinent aussi : selon la Commission européenne, aucune eau de surface néerlandaise n'était en bon état écologique en 2021 (0,0 %). L'avantage néerlandais tient au modèle de gouvernance et à l'épuration, pas (encore) à l'état écologique.

L'Allemagne. Le système des Länder

• La gestion de l'eau est avant tout une compétence des Länder
• Dans les Länder plus grands, trois niveaux : ministère → autorités régionales → autorités locales de l'eau (en Bavière, par exemple, le ministère de l'Environnement, les Bezirksregierungen et 17 Wasserwirtschaftsämter)
• La LAWA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser) coordonne depuis 1956
• L'Umweltbundesamt (UBA) appuie le ministère fédéral de l'Environnement
• Compétences concurrentes : l'eau est une compétence concurrente : le Bund fixe le cadre (Wasserhaushaltsgesetz), les Länder le complètent et peuvent en grande partie y déroger. Cela laisse de la place à l'innovation régionale.

Le Danemark. Un modèle intégré

• Le Danish Environmental Protection Agency (Miljøstyrelsen) regroupe eau potable, eaux usées, eaux souterraines, air, produits chimiques et déchets dans une seule agence
• Depuis 2007, les 13 provinces (amter) ont été supprimées et le Danemark compte 98 communes
• Depuis septembre 2024, le SGAV (Styrelsen for Grøn Arealomlægning og Vandmiljø) relie l'agriculture, l'utilisation des sols, la nature et le milieu aquatique dans une seule agence
• Résultat : 29,9 % des eaux de surface danoises sont en bon état écologique (2021), contre 0,5 % en Flandre ; la moyenne de l'UE est de 39,5 %

1D. Problèmes et critiques

1. Qualité de l'eau dramatique : sur les 195 masses d'eau flamandes, une seule (0,5 %) atteint un bon état écologique (évaluation de la VMM, situation en 2023), contre 39,5 % en moyenne dans l'UE (2021). La directive-cadre sur l'eau exige un bon état d'ici 2027, et la Flandre en est très loin. Dans son évaluation des plans de gestion de district hydrographique (février 2025), la Commission européenne a constaté que la Belgique n'est pas sur la bonne voie, et a demandé davantage d'efforts contre, entre autres, les PFAS, les nitrates et les pesticides.

2. Paysage d'acteurs morcelé : plus de 15 organisations interviennent dans la politique de l'eau. La CIW doit coordonner mais n'a aucun pouvoir de trancher.

3. La construction Aquafin : un monopoleur légal qui n'est pas piloté sur l'état de l'eau, dont le déficit est comblé par le Minafonds et qui a été insuffisamment contrôlé. La Cour des comptes a pointé un contrôle déficient de la transparence financière (2010) et s'est montrée critique à l'égard de la vente de terrains et d'installations de la VMM à Aquafin, qui a reporté des charges vers l'avenir.

4. Le WaterRegulator était structurellement insuffisant : avec 5 ETP, il était impossible d'exercer une surveillance sérieuse sur un secteur d'environ 1,7 milliard d'euros par an. Le transfert à la Vlaamse Nutsregulator (depuis le 1er janvier 2026) est une amélioration, mais elle doit encore faire ses preuves.

5. Une adaptation climatique sans fonds structurel : le Blue Deal fonctionne avec des programmes que le Gouvernement flamand fixe chaque fois à nouveau (un premier en 2020, un successeur en juillet 2025), sans fonds ancré dans la loi comme le Deltafonds néerlandais (en moyenne près de 2 milliards d'euros par an, estimation 2025-2039), alors que l'adaptation climatique devient de plus en plus urgente.

6. Objectifs du MAP7 non atteints : le plan d'action en matière d'engrais ne parvient pas à réduire suffisamment la charge en nitrates. La pollution diffuse d'origine agricole continue de peser lourdement sur la qualité de l'eau.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la VMM échoue sur 4 des 9 principes (transparence, responsabilité = financement, simplicité, orientation résultats) et n'obtient qu'un score partiel sur 4 autres. Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Simplicité : une simplification drastique du paysage d'acteurs
2. Orientation résultats : piloter sur la qualité de l'eau plutôt que sur les installations et le volume de construction
3. Responsabilité = financement : qui décide de l'eau doit aussi en supporter les conséquences financières

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : la VMM subsiste mais est fondamentalement réorganisée. La politique de l'eau, aujourd'hui morcelée, est consolidée.

3B. Proposition concrète

1. Une seule Agence flamande de l'eau Fusionner les missions liées à l'eau de la VMM, le rôle de coordination de la CIW et la surveillance d'Aquafin en une seule Agence flamande de l'eau forte, un service commun des cinq entités fédérées flamandes, sous la coupole politique du Département Omgeving. Les missions de qualité de l'air et de monitoring des émissions de la VMM sont transférées à l'Agence flamande Omgeving (VOA, fusion de l'ANB, de l'OVAM, de la VLM et de la VMM-air ; voir l'audit ANB+OVAM).

2. Piloter Aquafin sur les résultats

• Révision du contrat : Aquafin est évaluée sur des résultats de qualité de l'eau (output → outcome)
• Benchmarking annuel avec les waterschappen néerlandais
• Publication transparente des coûts par mètre cube épuré
• Approbation obligatoire des comptes annuels par le régulateur de l'eau des entités fédérées flamandes (service commun, art. 32 de la Constitution HART), qui reprend la régulation de l'eau de la Vlaamse Nutsregulator (voir l'audit VREG)

3. Professionnaliser les égouts communaux

• Obliger les communes qui gèrent encore elles-mêmes leurs égouts (56 sur 285 en 2026) à les transférer à un gestionnaire d'égouttage supralocal
• Taille minimale des gestionnaires d'égouttage : 100.000 habitants
• Les communes en retard sur le taux d'égouttage se voient imposer des délais contraignants

4. Moderniser les polders et wateringues

• Fusion des quelque 60 polders et wateringues en 10 à 15 gestionnaires de l'eau au maximum, calqués sur les bassins hydrographiques
• Démocratisation : des conseils élus au suffrage direct au lieu de la représentation des propriétaires fonciers (ingelanden)

5. La qualité de l'eau comme obligation légale de résultat

• Ancrer les objectifs de la DCE dans la loi, avec des jalons intermédiaires
• Taux d'épuration de 88,6 % (2024) à 98-99 % en deux législatures, financé par la redevance d'épuration des eaux et non par le budget général
• Séparation des eaux usées et des eaux pluviales obligatoire à chaque investissement dans l'égouttage ou les travaux routiers
• Rapportage annuel aux cinq parlements des entités fédérées flamandes, avec correction obligatoire en cas d'écart
• Reddition de comptes numérique permanente : le ministre doit rendre compte publiquement et en continu des chiffres de qualité de l'eau

6. Rendre le financement transparent

• Une seule facture d'eau qui montre de façon transparente combien va à l'épuration, combien à l'eau potable, combien à la gestion de l'eau
• Démantèlement du subventionnement croisé via le Minafonds
• À terme : le modèle des waterschappen avec une redevance propre sur l'eau, que les entités fédérées instaurent par une loi de l'entité fédérée (art. 52 de la Constitution HART ; qui décide, paie)

Modèle international : combinaison du modèle néerlandais des waterschappen (redevance propre, pilotage par les résultats, taille) et du modèle intégré danois (missions d'environnement et d'eau regroupées dans quelques grandes agences).

Gain d'efficience estimé (non chiffré) :

• Moins de frais de structure de coordination grâce à la consolidation de plus de 15 acteurs
• La professionnalisation de la gestion de l'égouttage fait économiser à long terme, en réduisant l'entretien différé
• Le pilotage par les résultats d'Aquafin peut comprimer les coûts ; la publication transparente des coûts par mètre cube épuré permet la comparaison avec les waterschappen néerlandais

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1-2 : note conceptuelle et modification du décret
• Année 3-4 : fusion des missions de la VMM liées à l'eau en une Agence flamande de l'eau
• Année 4-6 : restructuration de la gestion communale de l'égouttage
• Année 6-9 : fusion des polders et wateringues, introduction de la redevance propre sur l'eau par loi de l'entité fédérée

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VMM (Société flamande de l'environnement) : réformée La politique de l'eau en Flandre est morcelée entre plus de 15 organisations. Nous en faisons une seule Agence de l'eau forte, réellement pilotée sur les résultats. Car avec 0,5 % de cours d'eau sains, cela ne peut pas être pire.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Vlaamse Milieumaatschappij (VMM, Société flamande de l'environnement) est l'agence centrale de la politique de l'eau et de l'air en Flandre, avec environ 770 collaborateurs (2024) et un siège à Alost. La VMM mesure la qualité de l'eau, planifie l'épuration des eaux, perçoit les redevances sur la pollution de l'eau, surveille la qualité de l'air et coordonne la politique intégrée de l'eau. À côté de cela, Aquafin, une société anonyme entièrement aux mains de la Région flamande, maintient en état l'infrastructure supracommunale d'épuration. L'approvisionnement en eau potable est réparti entre six sociétés d'eau potable (entre autres De Watergroep, FARYS, Pidpa, Water-link et Aquaduin). Pour les égouts, 229 des 285 communes travaillent avec l'un des quelque douze gestionnaires d'égouttage ; 56 communes gèrent encore elles-mêmes leurs égouts (2026). Environ 60 polders et wateringues assurent la gestion locale de l'eau. De Vlaamse Waterweg gère les cours d'eau navigables. Au total, plus de 15 organisations interviennent dans la politique de l'eau, coordonnées par la CIW (commission de coordination de la politique intégrée de l'eau).

Ce qui ne va pas

Les résultats sont franchement dramatiques. Sur les 195 masses d'eau flamandes, une seule (0,5 %) atteint la norme européenne de bon état écologique, contre 39,5 % en moyenne dans l'UE (2021). La directive-cadre européenne sur l'eau exige un bon état d'ici 2027, et la Flandre en est très loin. En février 2025, la Commission européenne a constaté que la Belgique n'est pas sur la bonne voie, et a demandé davantage d'efforts contre la pollution aux PFAS, les nitrates et les pesticides.

Les causes sont structurelles. La politique de l'eau est morcelée entre plus de 15 organisations qui gèrent chacune un morceau du puzzle, mais personne n'a l'image complète. La CIW doit coordonner mais n'a aucun pouvoir de trancher. Aquafin atteint 99,4 % de conformité aux normes sur ses installations, mais n'est pas pilotée sur l'état de l'eau. La Cour des comptes a constaté en 2010 que le contrôle de la transparence financière de l'épuration des eaux était lacunaire. Le WaterRegulator, qui devait surveiller les tarifs de l'eau potable, comptait exactement 5 ETP (2017). Une plaisanterie pour un secteur d'environ 1,7 milliard d'euros par an. Depuis 2026, c'est la Vlaamse Nutsregulator qui fait ce travail. Une partie des communes est en retard sur son infrastructure d'égouttage, mais personne ne peut les contraindre à investir.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, 21 waterschappen (offices des eaux) assurent la gestion de l'eau, avec des élections démocratiques directes et leur propre pouvoir de taxation. Ensemble, ils comptent ~15.100 collaborateurs (2023) et perçoivent environ 4,3 milliards d'euros par an (2025). La différence cruciale : qui décide de l'eau paie aussi. Les waterschappen sont financièrement autosuffisants. Rijkswaterstaat gère les grandes eaux de l'État. Le résultat se voit surtout dans l'épuration : 99,7 % des Néerlandais sont raccordés à au moins une épuration secondaire, contre 84,5 % en Belgique (2024). Sur la qualité écologique, les Pays-Bas peinent aussi, mais le modèle de gouvernance place la décision et le paiement dans la même institution.

Le Danemark a été encore plus radical en 2007. Les 13 provinces (amter) ont été supprimées. Une seule agence de l'environnement regroupe eau potable, eaux usées, eaux souterraines, air, produits chimiques et déchets, et depuis 2024, une agence distincte (SGAV) relie l'agriculture, la nature et le milieu aquatique. Au Danemark, 29,9 % des eaux de surface étaient en bon état écologique (2021), contre 0,5 % en Flandre.

Ce que HART propose

Nous réformons la VMM en une Agence flamande de l'eau consolidée, un service commun des cinq entités fédérées flamandes, qui rassemble toutes les missions liées à l'eau. Les missions de qualité de l'air et de monitoring des émissions passent à l'Agence flamande Omgeving (VOA, voir ANB+OVAM). Concrètement :

1. Une seule Agence de l'eau : les missions eau de la VMM, la coordination de la CIW et la surveillance d'Aquafin dans une seule organisation. Un seul point de contact, un seul responsable.

2. Aquafin pilotée sur les résultats : ne plus l'évaluer sur le volume construit, mais sur la propreté de l'eau. Benchmarking annuel avec les waterschappen néerlandais. Publication transparente des coûts par mètre cube épuré.

3. Professionnaliser les égouts : toutes les communes transfèrent la gestion de leurs égouts à des gestionnaires d'égouttage supralocaux d'au moins 100.000 habitants. Des délais contraignants pour les investissements en retard.

4. Fusionner les polders et wateringues : d'environ 60 à 15 au maximum, calqués sur les bassins hydrographiques, avec des conseils élus démocratiquement.

5. La qualité de l'eau comme obligation de résultat : les objectifs de la directive-cadre sur l'eau sont ancrés dans la loi, avec des jalons intermédiaires. Taux d'épuration de 88,6 % (2024) à 98-99 % en deux législatures, payé par la redevance d'épuration des eaux et non par le budget général. Séparation des eaux usées et des eaux pluviales obligatoire à chaque investissement dans l'égouttage ou les travaux routiers. Le ministre rend publiquement compte en continu des chiffres de qualité de l'eau.

6. Une facture d'eau transparente : une seule facture qui montre clairement ce qui va à l'épuration, à l'eau potable et à la gestion de l'eau. Fini les subsides cachés via le Minafonds.

Ce que cela rapporte

La fin d'un morcellement qui conduit depuis des décennies à des résultats dramatiques. En consolidant le paysage d'acteurs, nous économisons sur les frais de structure de coordination et nous éliminons les trous entre les responsabilités. En pilotant Aquafin sur les résultats plutôt que sur les installations et le volume de construction, nous imposons l'efficience. Les waterschappen néerlandais montrent que qui décide et paie peut épurer presque toutes les eaux usées. En professionnalisant la gestion de l'égouttage, nous évitons le report sans fin des investissements nécessaires par de petites communes. Et surtout : avec des obligations de résultat ancrées dans la loi, la qualité de l'eau devient enfin une priorité assortie de conséquences, et non une ambition sans échéance.

Phase 5 : sources

• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)