VREG (régulateur flamand des marchés de l'électricité et du gaz) : audit

Date : 2026-03-30 Statut : 🟠 Réformé : fusion avec la CREG, qui régule aussi la distribution (de quatre régulateurs à un seul) Catégorie : Régulateurs flamands

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Vlaamse Nutsregulator (VNR, régulateur flamand des services d'utilité publique), auparavant Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG) Base juridique : Décret du 8 mai 2009 portant les dispositions générales en matière de politique de l'énergie (décret Énergie). Décret du 19 avril 2024 relatif à l'opérationnalisation d'un Vlaamse Nutsregulator (en vigueur le 1er janvier 2025). Création : Décembre 2001, comme organisme public flamand par décret du 6 juillet 2001. Transformé le 1er avril 2006 en agence autonomisée externe (EVA) dotée de la personnalité juridique de droit public (décret du 30 avril 2004). Niveau de pouvoir : Région flamande. Depuis le 1er janvier 2025, un service autonome doté de la personnalité juridique, placé sous la tutelle du Parlement flamand Personnel : passe à 55 collaborateurs en 2026, avec sept recrutements : trois pour l'électricité, un pour le CO2 et trois pour l'eau Budget : Dotation du Parlement flamand : 8,5 millions d'euros (2024), 9,5 millions d'euros (2025) et 10,66 millions d'euros (2026). Le VNR avait demandé 11 millions d'euros pour 2026 ; la commission compétente a approuvé 10,66 millions d'euros. Tutelle : Conseil d'administration, conseil d'experts et collège des directeurs, avec un directeur général à la tête de l'équipe de direction.

Changement de nom en 2025 : Le 1er janvier 2025, le VREG a été transformé en « Vlaamse Nutsregulator » (VNR). C'est plus qu'un changement de nom : le paquet de missions a été étendu aux réseaux de chaleur et de froid et au transport de CO2 par canalisations, et, depuis 2026, aussi à l'eau potable et à l'obligation d'assainissement (eaux usées).

Implantation : Boulevard du Roi Albert II 7, 1210 Saint-Josse-ten-Noode

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Régulation du marché : Régulation et contrôle des marchés flamands de l'électricité et du gaz (niveau de la distribution)
2. Approbation des tarifs : Approbation des tarifs de réseau de distribution pour Fluvius et les autres gestionnaires de réseau de distribution (depuis le 1er juillet 2014)
3. Information des consommateurs : V-test (comparateur de prix en ligne), Servicecheck (comparaison de la qualité des fournisseurs), Groencheck (vérification de l'électricité verte)
4. Contrôle des fournisseurs : Surveillance de tous les fournisseurs d'électricité et de gaz actifs en Flandre
5. Monitoring du marché : Moniteur annuel du marché et rapport annuel sur les marchés de l'électricité et du gaz
6. Règlement des litiges : Médiation dans les litiges entre consommateurs et fournisseurs ou gestionnaires de réseau
7. Depuis 2025 : Régulation des réseaux de chaleur et de froid et du transport de CO2 par canalisations
8. Depuis 2026 : Régulation de l'eau potable et surveillance de l'obligation d'assainissement (eaux usées)

Chevauchements avec d'autres institutions : La Belgique compte quatre régulateurs de l'énergie qui fonctionnent côte à côte :

À titre de comparaison : les Pays-Bas régulent tout le marché de l'énergie (18,1 millions d'habitants, 2026) avec l'ACM, un seul organe de contrôle intégré. Le Danemark (6,0 millions d'habitants, un peu moins que la Flandre) le fait avec un seul régulateur, le Forsyningstilsynet, avec environ 125 ETP (2025) pour l'électricité, le gaz, le chauffage urbain et les déchets.

Qui est le public ? Les consommateurs flamands (ménages et entreprises), les gestionnaires de réseau de distribution (surtout Fluvius), les fournisseurs d'énergie et l'autorité flamande (fonction consultative).

Coordination avec la CREG :

• Via le FORBEG, un organe de concertation informel réunissant la CREG, le VREG, la CWaPE et BRUGEL
• Présidence tournante tous les 6 mois, réunions plénières tous les deux mois
• Aucune décision contraignante. Uniquement de la coordination
• Problème concret : jusqu'en novembre 2022, les régulateurs utilisaient des méthodes de calcul différentes pour le coût annuel des contrats variables (la CREG, la CWaPE et BRUGEL sur la base des « actuals », le VREG depuis mai 2022 sur la base des prix à terme). Cela a semé la confusion chez les consommateurs. Depuis novembre 2022, les quatre utilisent une seule méthode uniforme, fondée sur celle du VREG.

Indicateurs de performance : Le VREG publie chaque année un plan d'entreprise, un rapport annuel et des comptes annuels. Le moniteur du marché et le rapport de marché paraissent chaque année. Les KPI ne sont que peu disponibles à l'extérieur.

Cour des comptes/parlement : Lorsque le Gouvernement flamand a proposé en 2016 de placer le VREG directement sous le Parlement flamand (concertation, budget et évaluation via le parlement), il ressortait des avis de la Cour des comptes et du Conseil d'État que le régime du personnel n'était pas encore élaboré (CGSP, 2016). Le Parlement flamand fixe la dotation chaque année sur la base d'un plan d'entreprise et d'un projet de budget.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : ACM (Autoriteit Consument & Markt)

• Structure : Un seul organe de contrôle intégré pour l'énergie + les télécoms + la concurrence + la protection des consommateurs
• Personnel : 799 collaborateurs (total ACM, 2025) ; l'énergie est l'un des domaines
• Compétence : Nationale, pas de régulateurs régionaux de l'énergie
• Résultat : Un guichet unique pour tout le marché de l'énergie. La fusion de la NMa, de l'OPTA et de la Consumentenautoriteit en l'ACM le 1er avril 2013 visait à accroître l'efficacité du contrôle.
• Pertinent : Les Pays-Bas comptent 18,1 millions d'habitants (2026) et s'en sortent avec zéro régulateur régional de l'énergie.

Allemagne : Bundesnetzagentur (BNetzA)

• Structure : Un seul régulateur fédéral des réseaux pour l'énergie + les télécoms + la poste + le rail
• Personnel : environ 3.300 collaborateurs (tous secteurs confondus)
• Compétence : La BNetzA régule toutes les entreprises énergétiques de plus de 100.000 clients raccordés et tous les réseaux qui franchissent la frontière d'un Land. Les Landesregulierungsbehörden ne sont compétentes que pour les gestionnaires de réseau plus petits au sein d'un seul Land, et Berlin, le Brandebourg, Brême et le Schleswig-Holstein s'en remettent aussi à la BNetzA pour ceux-là.
• Pertinent : Même l'Allemagne, bien plus grande et plus complexe que la Belgique, place le centre de gravité auprès d'un seul régulateur fédéral.

Danemark : Forsyningstilsynet (Danish Utility Regulator)

• Structure : Un seul régulateur national indépendant pour l'électricité + le gaz + le chauffage urbain + les déchets
• Personnel : environ 125 ETP (2025)
• Créé : le 1er juillet 2018, en succession de l'Energitilsynet
• Résultat : Organisation compacte pour tout le pays
• Pertinent : Le Danemark compte 6,0 millions d'habitants (2026), un peu moins que la Flandre. Un seul régulateur suffit.

Suisse : ElCom (Eidgenössische Elektrizitätskommission)

• Structure : Un seul organe de contrôle fédéral indépendant pour le marché de l'électricité
• Pertinent : La Suisse est multilingue et fédérale, et pourtant elle n'a qu'un seul régulateur de l'électricité. Pas de régulateurs cantonaux.

1D. Problèmes et critiques

1. Quatre régulateurs pour un seul petit pays : La Belgique (11,9 millions d'habitants, 2026) a quatre régulateurs de l'énergie, soit environ 230 collaborateurs au total et un budget de fonctionnement d'environ 50 millions d'euros par an. Les Pays-Bas (18,1 millions) le font avec un seul organe de contrôle, l'ACM. Les frais de structure, la double expertise et les coûts de coordination sont disproportionnés.

2. Problèmes de coordination : Le FORBEG est informel et non contraignant. Jusqu'en novembre 2022, les régulateurs ont utilisé des méthodes différentes pour calculer le coût annuel des contrats variables, ce qui a semé la confusion chez les consommateurs.

3. Répartition des compétences peu claire : La distribution est régionale, le transport est fédéral. Mais le marché de l'énergie forme un tout. Les fournisseurs actifs dans les trois Régions doivent composer avec quatre régulateurs. Un seul contrat d'énergie peut relever de deux régulateurs (la CREG pour le transport, le VREG pour la distribution).

4. Désavantage d'échelle : Le VNR, avec environ 55 collaborateurs (2026), doit mettre en œuvre la même réglementation européenne complexe (Clean Energy Package, codes de réseau) que les grands régulateurs. Cela crée une capacité tendue : selon le VNR lui-même, trouver les bons spécialistes est « peut-être le plus grand défi » (2025).

5. Extension à l'eau : complexité supplémentaire. La transformation en Vlaamse Nutsregulator (2025-2026) ajoute l'eau, la chaleur et le CO2 au paquet de missions. Cela agrandit le VNR, mais fragmente en même temps davantage la régulation : l'eau est régulée différemment dans chaque Région (le VNR en Flandre, BRUGEL à Bruxelles, un régime propre en Wallonie), alors que l'énergie l'est par quatre régulateurs (la CREG et trois régulateurs régionaux).

6. Déficit démocratique : Le VNR relève du Parlement flamand, et non d'un ministre. C'est voulu au nom de l'indépendance, mais cela réduit le contrôle démocratique au quotidien. Lors de la proposition de 2016 de placer le VREG sous le Parlement flamand, il ressortait des avis de la Cour des comptes et du Conseil d'État que le régime du personnel n'était pas encore élaboré.

7. Des coûts qui augmentent : La dotation est passée de 8,5 millions d'euros (2024) à 9,5 millions d'euros (2025) et à 10,66 millions d'euros (2026). La question est de savoir si l'extension d'un régulateur régional est la bonne option d'échelle, plutôt qu'un seul régulateur pour tout le pays.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : Score : 1✅, 5⚠️, 3❌. Le gain le plus important se situe au niveau de la Simplicité (principe 4), de la Taille critique (principe 5) et de l'Éprouvé à l'étranger (principe 9). Le VNR est en soi une organisation professionnelle, mais le problème est structurel : son existence comme régulateur régional distinct à côté de la CWaPE et de BRUGEL, qui exercent les mêmes missions, est le problème central.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé (fusion) Le VREG/VNR est absorbé avec la CWaPE et BRUGEL dans la CREG, qui régule, outre le transport et le nucléaire, aussi la distribution (art. 27 de la Constitution HART). De quatre régulateurs à un seul.

3B. Proposition concrète

Ce qui change : De quatre régulateurs de l'énergie à un seul. La CREG reste fédérale, compétente pour le transport et le nucléaire, et régule désormais aussi la distribution. Le VNR, la CWaPE et BRUGEL sont absorbés dans la CREG. Les entités fédérées gardent leur politique énergétique (énergies renouvelables, efficacité énergétique et politique du réseau de distribution), dans un seul Plan national énergie-climat contraignant (art. 28 de la Constitution HART).

Structure :

• Un seul régulateur pour tout le pays, la CREG, avec des bureaux régionaux (Flandre, Wallonie, Bruxelles) pour les dossiers locaux
• Les missions d'utilité publique régionales que sont la chaleur et le transport de CO2 passent du VNR à la CREG ; la régulation de l'eau du VNR et de BRUGEL reste aux entités fédérées (art. 28 de la Constitution HART)
• Un seul comité de direction, un seul système de données, une seule méthodologie tarifaire commune, un seul comparateur de prix

Vers quel niveau : Fédéral : la CREG devient le seul régulateur de l'énergie, y compris pour la distribution (art. 27 de la Constitution HART). Elle travaille dans le cadre d'un seul Plan national énergie-climat contraignant.

Modèle international : Le Forsyningstilsynet (Danemark) comme référence pour la taille : un seul régulateur d'environ 125 ETP (2025) pour 6,0 millions d'habitants et plusieurs secteurs d'utilité publique. L'ACM (Pays-Bas) comme exemple d'organe de contrôle intégré sans duplication régionale.

Gain d'efficience estimé :

• Personnel : les trois régulateurs régionaux comptent ensemble environ 146 collaborateurs (VNR environ 55, CWaPE 51, BRUGEL environ 40). Sans fonctions doubles dans le management, l'IT, le service juridique, la communication et le secrétariat, une équipe plus petite suffit, avec maintien de toute l'expertise.
• Économie : 10 à 20 millions d'euros par an pour les quatre régulateurs de l'énergie ensemble (de quatre à un seul), sur un budget de fonctionnement cumulé d'environ 50 millions d'euros par an
• Mise en œuvre plus rapide de la réglementation européenne pour la distribution (une fois au lieu de trois)
• Un seul comparateur de prix pour tout le pays, au lieu du CREG Scan, du V-test, de CompaCWaPE et de BruSim côte à côte
• Un seul guichet pour les fournisseurs actifs dans toute la Belgique

Trajet de mise en œuvre :

1. Année 1-2 : Loi fédérale rendant la CREG aussi compétente pour la distribution (art. 27 de la Constitution HART). Création d'un comité de transition avec des représentants des trois régulateurs régionaux et de la CREG.
2. Année 2-3 : Fusion juridique. Harmonisation des statuts du personnel, des systèmes IT et des méthodologies tarifaires.
3. Année 3-4 : Intégration opérationnelle. Une seule organisation, trois bureaux régionaux.

Compétence eau : La régulation de l'eau, qui relève du VNR depuis 2026, ne passe pas à la CREG : elle reste aux entités fédérées, dans le cadre fédéral qui transpose le droit de l'UE (art. 28 de la Constitution HART). Les entités fédérées flamandes peuvent la faire exercer ensemble dans un service commun (art. 32 de la Constitution HART), voir l'audit VMM.

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VREG (régulateur flamand de l'énergie) : fusion Le VREG fusionne avec la CWaPE et BRUGEL dans la CREG, qui régule aussi la distribution. De quatre à un seul. Faire quatre fois la même chose pour un seul petit pays est un gaspillage.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique a quatre régulateurs de l'énergie : la CREG au fédéral et trois régulateurs régionaux (le VREG en Flandre, la CWaPE en Wallonie, BRUGEL à Bruxelles). Le VREG, depuis le 1er janvier 2025 la « Vlaamse Nutsregulator », passe à 55 collaborateurs en 2026 et reçoit cette année-là une dotation de 10,66 millions d'euros du Parlement flamand. Il régule les tarifs flamands de réseau de distribution, surveille les fournisseurs et propose le V-test, qui permet aux consommateurs de comparer les prix. Depuis 2025, il régule aussi les réseaux de chaleur et le transport de CO2, et depuis 2026 aussi l'eau potable et l'obligation d'assainissement des eaux usées.

Les quatre régulateurs comptent ensemble environ 230 collaborateurs et coûtent environ 50 millions d'euros par an. Ils se coordonnent via le FORBEG, un organe de concertation informel sans compétences contraignantes.

Ce qui ne va pas

Le problème central est structurel : le marché de l'énergie est un seul marché, mais il est régulé par quatre instances. Un fournisseur d'énergie actif dans toute la Belgique doit faire rapport quatre fois, suivre quatre jeux de règles et recevoir quatre services d'inspection. Jusqu'en novembre 2022, les régulateurs utilisaient même des méthodes de calcul différentes pour les contrats variables. Les consommateurs obtenaient littéralement des résultats différents selon l'outil de comparaison utilisé.

Le VNR est professionnel, mais trop petit pour la complexité de la régulation européenne de l'énergie (Clean Energy Package, codes de réseau) et trop cher si l'on songe que ce travail peut aussi être fait par un seul régulateur pour tout le pays. L'extension à l'eau, à la chaleur et au CO2 agrandit l'organisation, mais ne résout pas le problème de morcellement. Au contraire, elle le répète : trois régimes différents de régulation de l'eau à côté des quatre régulateurs de l'énergie existants. C'est précisément l'erreur que les Pays-Bas et le Danemark n'ont pas commise : penser le contrôle de manière intégrée plutôt que fragmentée.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas (18,1 millions d'habitants) n'ont aucun régulateur régional de l'énergie. L'ACM (Autoriteit Consument & Markt) est une autorité intégrée unique qui régule l'énergie, la concurrence, la protection des consommateurs et les télécoms, avec environ 800 collaborateurs (2025). Le Danemark (6,0 millions d'habitants, un peu moins que la Flandre) s'en sort avec le Forsyningstilsynet, un seul régulateur national d'environ 125 ETP (2025) pour l'électricité, le gaz, le chauffage urbain et les déchets. Même l'Allemagne, bien plus grande et fédérale elle aussi, place le centre de gravité auprès de la Bundesnetzagentur fédérale : elle régule tous les gestionnaires de réseau de plus de 100.000 clients raccordés, les Länder seulement les réseaux plus petits. La Suisse, multilingue et fédérale, a un seul régulateur fédéral de l'électricité (ElCom) et aucun régulateur cantonal.

Quatre régulateurs de l'énergie de poids comparable pour 11,9 millions d'habitants : on ne trouve cela dans aucun pays européen comparable.

Ce que HART propose

De quatre régulateurs à un seul. La CREG reste le régulateur fédéral pour le transport et le nucléaire et régule désormais aussi la distribution (art. 27 de la Constitution HART). Le VNR, la CWaPE et BRUGEL sont absorbés dans la CREG. Les entités fédérées gardent leur politique énergétique : énergies renouvelables, efficacité énergétique et politique du réseau de distribution, dans un seul Plan national énergie-climat contraignant (art. 28 de la Constitution HART). Les missions d'utilité publique régionales que sont la chaleur et le transport de CO2 suivent ; la régulation de l'eau reste aux entités fédérées. La CREG reçoit trois bureaux régionaux (Flandre, Wallonie, Bruxelles) pour la connaissance locale et l'accessibilité, mais travaille avec un seul comité de direction, un seul système de données et une seule méthodologie tarifaire commune.

Un seul comparateur de prix remplace le V-test, CompaCWaPE et BruSim. Un seul guichet pour les fournisseurs. Une seule mise en œuvre de la réglementation européenne pour la distribution au lieu de trois. Un seul contrôle de la Cour des comptes au lieu de quatre.

Ce que cela rapporte

La fusion de quatre régulateurs en un seul économise, selon les estimations, 10 à 20 millions d'euros par an pour les quatre ensemble, qui coûtent environ 50 millions d'euros par an (2024-2026). Le gain vient de la suppression des fonctions doubles : trois comités de direction, trois départements IT, trois services juridiques et trois équipes de communication sont intégrés dans ceux de la CREG. Les trois régulateurs régionaux comptent ensemble environ 146 collaborateurs ; sans chevauchement, une équipe plus petite suffit, par départs naturels et sans perte d'expertise de fond.

Plus important que l'argent : cela apporte de la rapidité. Les règles énergétiques européennes pour la distribution sont mises en œuvre une seule fois au lieu de trois. Les fournisseurs ont un seul interlocuteur. Les consommateurs disposent d'un seul comparateur de prix fiable pour tout le pays. Et le citoyen comprend enfin qui régule son marché de l'énergie.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Auditeur : Audit Réforme de l'État HART (automatisé)
• Ligne : VREG (régulateur de l'énergie)
• Section : Régulateurs flamands
• Ligne suivante : VRM (régulateur des médias)
• Cohérence : Ce rapport suit la norme d'un seul régulateur de l'énergie (point du programme Subsidiarité) : le VNR, la CWaPE et BRUGEL sont absorbés dans la CREG, qui régule aussi la distribution ; la régulation de l'eau reste aux entités fédérées ; même transposition que dans les audits de la CWaPE et du VEKA.
• Économie estimée : 10 à 20 millions d'euros par an pour les quatre régulateurs de l'énergie ensemble (de quatre à un seul, la CREG), comptés une seule fois dans cet audit
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)