VRM (Vlaamse Regulator voor de Media) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Régulateurs flamands Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion en un seul régulateur national des médias avec des chambres linguistiques

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Vlaamse Regulator voor de Media (VRM, régulateur flamand des médias) est l'autorité de contrôle indépendante des médias audiovisuels flamands. Il s'agit d'une agence autonomisée externe de droit public (EVA), créée par le décret du 16 décembre 2005 (Moniteur belge du 30 décembre 2005). La VRM est opérationnelle depuis février 2006.

Base juridique : l'article 218, § 1er du Mediadecreet flamand (décret flamand sur les médias) définit la mission : faire respecter la réglementation des médias au sein de la Communauté flamande, trancher les litiges et délivrer les agréments et licences médias.

Prédécesseurs : la VRM a remplacé trois organes antérieurs : le Vlaams Commissariaat voor de Media (VCM, commissariat flamand des médias), la Vlaamse Kijk- en Luisterraad (conseil flamand des téléspectateurs et auditeurs) et la Vlaamse Geschillenraad voor Radio en Televisie (conseil flamand des litiges en matière de radio et de télévision).

Niveau de pouvoir : Communauté flamande (compétence communautaire, matière culturelle).

Personnel : l'administration compte 21 membres du personnel (2025), avec à sa tête un administrateur délégué, répartis entre une cellule juridico-économique, une cellule de recherche, un greffe, un service d'encadrement et un secrétariat.

Budget : le budget 2025 de la VRM prévoit environ 3,6 millions d'euros de dépenses, dont 3,0 millions d'euros de salaires et environ 0,55 million d'euros de frais de fonctionnement. La VRM est financée par une dotation de l'autorité flamande (1,96 million d'euros) et par des recettes propres, surtout les redevances annuelles des radiodiffuseurs privés (environ 1,7 million d'euros). Les amendes vont au budget général des voies et moyens flamand. Le cadre financier figure dans le rapport annuel.

Tutelle : un conseil d'administration nommé par le Gouvernement flamand : un président, un membre et l'administrateur délégué (composition 2025), assistés d'un commissaire du Gouvernement.

Deux chambres :

1. Chambre générale (5 membres : 2 magistrats + 3 experts des médias) : décide en matière de publicité, de téléachat, de parrainage, de licences et de contrôle de la VRT
2. Chambre de l'impartialité et de la protection des mineurs (9 membres, extensible à 13) : décide en matière de protection des mineurs et d'impartialité

1B. Que fait-elle en pratique ?

Missions principales :

• Faire respecter le décret sur les médias (règles publicitaires, protection des mineurs, impartialité)
• Délivrer les agréments et licences médias
• Trancher les litiges relatifs à la réglementation des médias
• Contrôler le contrat de gestion de la VRT (rapport annuel au Gouvernement flamand)
• Suivre la concentration des médias en Flandre (rapport annuel)
• Depuis 2024 : autorité compétente pour les services intermédiaires liés aux activités de radiodiffusion (Digital Services Act)
• Monitoring des créateurs de contenu (contrôle quotidien de plus de 9.200 comptes et chaînes de créateurs de contenu flamands, fin 2025)

Activités 2025 :

• 52 décisions de la Chambre générale
• 3 décisions de la Chambre de l'impartialité
• 278 missions de monitoring auprès des télédiffuseurs
• 343 moments d'enregistrement auprès des radiodiffuseurs
• 24 décisions relatives à des créateurs de contenu (18 avertissements, 6 amendes de 1.000 à 5.000 €)
• Monitoring de 3.116 profils Instagram, 4.548 profils TikTok, 982 chaînes YouTube et 578 streamers Twitch

Chevauchements avec d'autres institutions : C'est là le problème central. La Belgique compte quatre régulateurs des médias (trois régulateurs communautaires plus l'IBPT pour Bruxelles bilingue) pour un pays de 11,9 millions d'habitants (2026) :

1. VRM : Communauté flamande
2. CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel) : Communauté française
3. Medienrat : Communauté germanophone
4. IBPT : fédéral (télécoms, plus les services de médias audiovisuels dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui ne peuvent être rattachés exclusivement à une seule communauté)

S'y ajoute, depuis 2007, la CRC (Conférence des régulateurs des communications électroniques) comme mécanisme de coordination, créée par l'accord de coopération du 17 novembre 2006 entre l'État fédéral et les trois Communautés.

Indicateurs de performance : la VRM fait rapport via des rapports annuels et des plans d'entreprise, mais il n'existe pas de KPI durs, publiquement disponibles, à l'aune desquels les résultats seraient mesurés.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Commissariaat voor de Media (CvdM, commissariat des médias)

• Un seul régulateur national des médias pour tout le pays (18,1 millions d'habitants, 2026)
• Organe administratif indépendant relevant du ministère de l'Enseignement, de la Culture et des Sciences (OCW)
• Dirigé par un collège de 3 commissaires (un président et deux commissaires à temps partiel)
• Missions : contrôle de la Mediawet (loi néerlandaise sur les médias), contrôle de la loi sur le prix unique du livre, Mediamonitor
• Personnel : 80 ETP (87 collaborateurs) fin 2025 ; charges d'environ 13,6 millions d'euros (2025)
• Évalué en externe à la demande du ministère de l'OCW (évaluation ZBO portant sur 2018-2022, rapport final d'avril 2024)
• Un seul régulateur des médias pour 18,1 millions de personnes, contre quatre en Belgique pour 11,9 millions

Allemagne : die medienanstalten (14 Landesmedienanstalten)

• 14 régulateurs des entités fédérées (en raison de la structure fédérale, avec une souveraineté culturelle des Länder)
• Coordination via 4 commissions centrales : ZAK (licences et contrôle), GVK (attribution des plateformes), KEK (concentration des médias), KJM (protection de la jeunesse)
• Financés par une part (1,8989 %) de la contribution audiovisuelle (Rundfunkbeitrag)
• Bureau commun de « die medienanstalten » à Berlin
• Parallèle pertinent : également fragmentée, mais avec une structure de coordination plus forte qu'en Belgique

Danemark : Radio- og tv-nævnet

• Un seul régulateur national des médias, sous le ministère de la Culture
• Le secrétariat est assuré par le Slots- og Kulturstyrelsen (Agence pour la culture et les palais)
• Délivre les licences, contrôle les radiodiffuseurs publics et commerciaux
• Actif à l'international au sein de l'European Board for Media Services et de l'EPRA
• Petit et efficient : soutenu par une agence plus large, pas besoin d'une administration distincte

Suisse : BAKOM (Bundesamt für Kommunikation)

• Un seul office fédéral pour toutes les communautés linguistiques, sous le département UVEK
• Malgré 4 langues nationales et 26 cantons : pas de régulateur distinct par région linguistique
• Instance de plainte indépendante (UBI) pour les plaintes portant sur le contenu de la radio et de la télévision
• Personnel : environ 300 collaborateurs pour la radio et la télévision, les télécoms et la poste réunis
• La preuve que le multilinguisme n'exige pas le morcellement

1D. Problèmes et critiques

1. Morcellement entre quatre régulateurs La Belgique a quatre régulateurs des médias pour 11,9 millions d'habitants (2026). Les Pays-Bas font la même chose avec un seul régulateur pour 18,1 millions. La Suisse, avec quatre langues nationales et 26 cantons, n'a également qu'un seul office fédéral. Pour un pays de cette taille, la situation belge est exceptionnellement morcelée.

2. La mise en œuvre du DSA comme symptôme Lors de la mise en œuvre du Digital Services Act, la Belgique a dû désigner quatre autorités compétentes (VRM, CSA, Medienrat, IBPT), avec l'IBPT comme Digital Services Coordinator. Un accord de coopération distinct a été nécessaire, conclu le 3 mai 2024 et entré en vigueur seulement le 9 janvier 2025, soit près de onze mois après que le DSA est devenu pleinement applicable le 17 février 2024. En décembre 2024, la Commission européenne a adressé à la Belgique un avis motivé, parce qu'elle n'avait pas désigné ni doté de compétences à temps son Digital Services Coordinator.

3. Mise en œuvre incohérente des directives européennes La mise en œuvre de la directive SMA diffère d'une communauté à l'autre. Depuis 2025, la Communauté française impose aux services à la demande au moins 40 % d'œuvres européennes dans leur catalogue ; la Flandre applique 30 %, avec une part importante de productions néerlandophones. Les fournisseurs à la demande établis en Belgique doivent chercher eux-mêmes laquelle des quatre réglementations belges sur les médias leur est applicable.

4. Capacité d'action limitée Avec 21 collaborateurs, la VRM dispose d'une capacité restreinte. Assurer le monitoring de plus de 9.200 comptes et chaînes de créateurs de contenu, le contrôle de la VRT, le rapport sur la concentration des médias et les missions liées au DSA avec si peu de personnes est ambitieux. En 2025, les deux chambres ont pris ensemble 55 décisions. La VRM écrit elle-même dans son rapport annuel 2025 que ses moyens n'ont pas crû proportionnellement à ses missions, et que les nouveaux règlements européens (EMFA, règlement sur l'IA, règlement sur la publicité politique) exigent des effectifs supplémentaires.

5. Absence d'application ferme Le monitoring des créateurs de contenu a donné lieu en 2025 à 24 décisions : 18 avertissements et 6 amendes de 1.000 à 5.000 €. L'application est majoritairement « douce ». Les radiodiffuseurs recevaient déjà des amendes depuis plus longtemps, mais la première amende à un créateur de contenu n'est intervenue que fin 2023.

6. Pas d'approche intégrée des médias convergents La distinction entre « médias audiovisuels » (compétence communautaire) et « communications électroniques » (compétence fédérale) est dépassée dans le monde numérique. Une vidéo YouTube est à la fois un contenu (communauté) et un service de communication électronique (fédéral). Cela crée des zones grises.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la VRM obtient ses plus mauvais résultats sur la Simplicité (❌), la Taille critique (❌) et l'Éprouvé à l'étranger (❌). Le morcellement entre quatre régulateurs est le fil rouge : c'est cher, inefficient, incohérent et indéfendable à l'échelle internationale.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé : la VRM est transformée en chambre néerlandophone d'un nouvel organe national de contrôle des médias.

3B. Proposition concrète

Ce qui change ? Les quatre régulateurs belges des médias (VRM, CSA, Medienrat, compétences médias de l'IBPT) fusionnent en un seul Institut belge des Médias (BIM), sur le modèle du Commissariaat voor de Media néerlandais ou du BAKOM suisse.

Structure :

• Une seule entité nationale avec trois chambres linguistiques spécifiques (NL, FR, DE) pour l'appréciation du contenu des médias (impartialité, protection des mineurs, règles publicitaires, quotas de langue et de musique, obligations locales). Cette appréciation est sensible à la langue et reste proche de la communauté.
• Une seule chambre des plateformes pour l'application du DSA, le monitoring des systèmes de recommandation algorithmique et le rapport annuel sur la concentration des plateformes numériques (Google, YouTube, Meta, TikTok, Amazon Prime, Netflix). Cette chambre collabore structurellement avec l'Autorité de la Concurrence pour l'application du DMA.
• Un back-office commun : service juridique, IT, infrastructure de monitoring, représentation internationale.
• L'octroi des licences, la concentration des médias, le contrôle du DSA et la régulation des plateformes sont exercés de manière centrale. La réglementation européenne (DSA, DMA, SMA, EMFA) est mise en œuvre de manière centrale.
• La distinction contenu et distribution reste opérationnelle : les canaux de distribution n'adaptent pas eux-mêmes le contenu, mais ils déterminent qui voit quoi. Les chambres linguistiques traitent du contenu, la chambre des plateformes de la distribution.
• Protocole de coopération permanent avec l'Autorité de la Concurrence pour l'application du DSA et du DMA. La Commission européenne applique le DMA ; l'Autorité de la Concurrence l'y soutient depuis mai 2024 avec ses propres pouvoirs d'enquête et reste à cet effet l'interlocuteur belge. Le BIM est lead sur le contrôle du DSA en Belgique. Ensemble, ils publient chaque année un rapport intégré unique sur le pouvoir médiatique et la domination des plateformes.
• Le rapport sur la concentration des médias couvre désormais non seulement les médias classiques (radiodiffuseurs, journaux, câblo-opérateurs) mais aussi les plateformes numériques et leurs systèmes de recommandation algorithmique. Une analyse de la concentration qui ne tient pas compte de YouTube, Meta et TikTok donne une image erronée de qui contrôle le flux d'information.
• La CRC devient superflue et disparaît.

Modèle international : la Suisse (BAKOM) : un seul organe fédéral pour plusieurs communautés linguistiques, avec une échelle suffisante pour le contrôle numérique.

Gain d'efficience estimé :

• Économie sur les frais de structure : 4 conseils d'administration → 1, 4 directions → 1, 4× service juridique → 1 service partagé
• Économie estimée : 15-25 % des frais de fonctionnement combinés des quatre régulateurs. Ces frais s'élèvent ensemble à environ 8 à 10 millions d'euros par an (VRM environ 3,6 millions d'euros en 2025, CSA 3,75 millions d'euros en 2024, plus le Medienrat et le service médias de l'IBPT), ce qui représente environ 1 à 2,5 millions d'euros par an
• Capacité d'action renforcée : regroupement d'environ 65 collaborateurs (VRM 21 + CSA ~30 + Medienrat 4 + IBPT-médias ~10) en un seul organe professionnel
• Mise en œuvre univoque des règles européennes (SMA, DSA, EMFA)

Trajet de mise en œuvre :

1. Loi fédérale portant création du BIM, avec l'accord du Conseil des entités fédérées (première année)
2. Fusion de la VRM, du CSA, du Medienrat et du service médias de l'IBPT dans le BIM (deuxième année)
3. Démarrage opérationnel dans un délai de trois ans
4. Fondement : les autorités de contrôle indépendantes sont fédérales (art. 27 § 1 de la Constitution HART), et une loi avec l'accord du Conseil des entités fédérées peut confier une matière à la fédération lorsqu'un régime uniforme est nécessaire (art. 27 § 2 et 35) : pas de majorité spéciale et pas de révision de la Constitution. Dans le régime actuel, les médias audiovisuels sont une matière culturelle des communautés (article 4, 6° de la loi spéciale du 8 août 1980)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VRM (Vlaamse Regulator voor de Media) : Réformé La Belgique a quatre régulateurs des médias pour 11,9 millions d'habitants. Les Pays-Bas font la même chose avec un seul pour 18,1 millions. HART fusionne les quatre en un seul Institut belge des Médias (BIM), avec des chambres linguistiques spécifiques pour le contenu et une seule chambre des plateformes centrale pour la distribution et les algorithmes. Plus de capacité d'action, moins de frais de structure.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique a quatre régulateurs des médias distincts : la VRM pour la Flandre (21 collaborateurs), le CSA pour la Communauté française, le Medienrat pour la Communauté germanophone, et l'IBPT pour les médias audiovisuels à Bruxelles bilingue qui ne peuvent être rattachés à une seule communauté. Il existe en plus la CRC comme organe de coordination entre ces quatre-là. La VRM a été créée en 2006 et contrôle le respect du Mediadecreet : règles publicitaires, protection des mineurs, impartialité des radiodiffuseurs, octroi des licences et suivi de la concentration des médias. Depuis 2024, la VRM est aussi compétente pour l'application du Digital Services Act (DSA).

Ce qui ne va pas

Le problème central est le morcellement. Quatre régulateurs mettent en œuvre les mêmes directives européennes, mais chacun un peu différemment. Pour la directive SMA, la Communauté française impose aux services à la demande au moins 40 % d'œuvres européennes dans leur catalogue, la Flandre 30 %. Les fournisseurs à la demande en Belgique doivent démêler eux-mêmes laquelle des quatre réglementations médias leur est applicable. Pour le DSA, la Belgique a dû conclure un accord de coopération distinct afin d'organiser qui fait quoi. Cet accord n'est entré en vigueur que le 9 janvier 2025, près de onze mois après le début du DSA, et la Commission européenne a entre-temps adressé à la Belgique un avis motivé.

Avec 21 collaborateurs, la VRM est trop petite pour les missions qu'elle reçoit. En 2025, la Chambre générale a pris 52 décisions, pour l'ensemble du paysage médiatique flamand, avec des millions de téléspectateurs, des milliers de créateurs de contenu et des dizaines de radiodiffuseurs. La VRM écrit elle-même que ses moyens n'ont pas crû avec ses missions. L'application est douce : le monitoring des créateurs de contenu a donné lieu en 2025 à 18 avertissements et 6 amendes de 1.000 à 5.000 €. Quatre petits régulateurs qui ont chacun trop peu de moyens pour mordre vraiment. Voilà la situation.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont un seul Commissariaat voor de Media (CvdM, commissariat des médias) pour 18,1 millions d'habitants, avec 80 ETP fin 2025. Le CvdM contrôle la Mediawet, cartographie le secteur des médias avec le Mediamonitor annuel, et a été évalué en externe en 2024 à la demande de l'autorité néerlandaise. Un régulateur, une loi, un point de contact.

La Suisse est la meilleure preuve que le multilinguisme n'exige pas le morcellement. Avec quatre langues nationales et 26 cantons, la Suisse a un seul office fédéral : le BAKOM (Bundesamt für Kommunikation), avec environ 300 collaborateurs. Le BAKOM est compétent pour la radio et la télévision, les télécoms et la poste. Intégré, efficient, avec une échelle suffisante.

Le Danemark fait soutenir son régulateur des médias (Radio- og tv-nævnet) par une agence culturelle plus large, qui assure le secrétariat. Pas d'administration distincte, pas de frais de structure distincts.

Même l'Allemagne, également fragmentée avec ses 14 Landesmedienanstalten, a des structures de coordination plus fortes que la Belgique : quatre commissions centrales (ZAK, GVK, KEK, KJM) dotées de compétences contraignantes sous la marque « die medienanstalten ».

Ce que HART propose

Un seul Institut belge des Médias (BIM) qui fusionne la VRM, le CSA, le Medienrat et les compétences médias de l'IBPT. L'appréciation du contenu des médias (impartialité, protection des mineurs, règles publicitaires, quotas de langue et de musique, obligations locales) reste sensible à la langue et est traitée par trois chambres linguistiques spécifiques, car le contenu médiatique EST lié à la langue. La régulation de la distribution de ce contenu (réseaux physiques et plateformes algorithmiques) et les règles européennes qui l'accompagnent (DSA, DMA, SMA, EMFA) sont organisées de manière centrale dans une chambre des plateformes distincte. Cette distinction reste opérationnelle parce que les canaux de distribution n'adaptent pas eux-mêmes le contenu, mais déterminent bien qui voit quoi. Le back-office (service juridique, IT, monitoring, représentation internationale) et l'octroi des licences sont exercés de manière centrale. Un seul conseil d'administration, une seule direction, un seul visage belge au sein de l'European Board for Media Services, le successeur de l'ERGA.

Le BIM conclut un protocole de coopération permanent avec l'Autorité de la Concurrence pour l'application du DSA et du DMA. Ainsi, l'attention ne porte pas seulement sur la concentration médiatique classique (radiodiffuseurs, journaux, câble), mais aussi sur la domination des plateformes numériques (Google, YouTube, Meta, TikTok). Le rapport annuel sur la concentration des médias devient de ce fait une image intégrée de qui contrôle le flux d'information.

Ce que cela rapporte

Une économie estimée de 15-25 % sur les frais de fonctionnement combinés, grâce à la fusion de quatre structures de support : environ 1 à 2,5 millions d'euros par an sur un coût commun d'environ 8 à 10 millions d'euros. Mais le vrai gain se situe dans la capacité d'action : une seule organisation d'environ 65 collaborateurs peut exercer un contrôle numérique professionnel, au lieu de quatre régulateurs nains chacun trop petits pour s'attaquer réellement aux plateformes numériques. Une mise en œuvre univoque des règles européennes. Plus d'incohérences entre les communautés. Et pour le citoyen : un seul point de contact, une seule procédure de plainte, quelle que soit la langue.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Économie estimée : 15-25 % des frais de fonctionnement combinés des quatre régulateurs des médias, environ 1 à 2,5 millions d'euros par an (coût commun d'environ 8 à 10 millions d'euros). Les effectifs du service médias de l'IBPT (~10) et le coût du Medienrat et du service médias de l'IBPT sont des estimations.
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)