Coordination supracommunale en Wallonie : des provinces aux entités fédérées

Audit réalisé par : processus d'audit HART Date : 2026-03-31 Catégorie : Wallonie, transféré de la FWB + nouveau Statut : 🟠 Nouveau/réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La coordination supralocale en Wallonie renvoie à l'ensemble des missions et des formes de coopération qui dépassent le niveau communal. En Flandre, les provinces ont été ramenées en 2018 aux seules matières liées au territoire ; les provinces wallonnes ont conservé un paquet de missions large et diffus, y compris des matières liées aux personnes comme l'enseignement, la culture, le bien-être et le tourisme.

Base juridique :

• Article 41 de la Constitution : les intérêts provinciaux sont réglés par les conseils provinciaux ; depuis 2014, la Région peut supprimer les institutions provinciales par décret à la majorité des deux tiers
• Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) : règle l'organisation, les compétences et la tutelle de la Région wallonne sur les provinces
• Décret du 12 février 2004 portant organisation des provinces wallonnes (intégré dans le CDLD)
• Le 18 décembre 2025, le Gouvernement wallon a approuvé une note d'orientation visant à supprimer les conseils provinciaux élus d'ici 2030 (voir 1D)

Les 5 provinces wallonnes (population au 1er janvier 2026) :

1. Hainaut : 1.368.562 habitants
2. Liège : 1.125.300 habitants
3. Namur : 506.271 habitants
4. Luxembourg : 296.370 habitants
5. Brabant wallon : 416.947 habitants

Personnel et budget :

• Personnel total des 5 provinces wallonnes : 10.424 membres du personnel (6.237 statutaires + 4.187 contractuels, chiffres ONSS du deuxième trimestre 2023)
• Budget ordinaire commun : environ 1,4 milliard d'euros par an (2017, selon le ministre wallon des Pouvoirs locaux). Le Hainaut seul a budgété 810 millions d'euros pour 2025, enseignement compris (plus de 520 millions d'euros hors enseignement)
• Financement : centimes additionnels provinciaux au précompte immobilier, Fonds des provinces de la Région wallonne (environ 148 millions d'euros en 2017, soit quelque 10 % des recettes ordinaires), recettes propres

1B. Que fait la coordination supralocale en pratique ?

Missions provinciales en Wallonie (larges et morcelées) :

• Enseignement : enseignement provincial (secondaire, supérieur, de promotion sociale) : un employeur significatif
• Culture et patrimoine : musées, bibliothèques, centres culturels, conservation des monuments
• Tourisme : promotion, infrastructures touristiques, Maisons du Tourisme
• Bien-être et santé : soins de santé préventifs, action sociale et aide aux personnes
• Routes : les routes provinciales (environ 700 km en 2013) sont en grande partie intégrées depuis le 1er janvier 2015 dans le réseau routier régional
• Gestion de l'eau : cours d'eau non navigables de 2e catégorie
• Économie : développement économique, soutien aux PME
• Planification d'urgence : coordination via le gouverneur (mission fédérale)
• Tutelle : le gouverneur exerce, comme commissaire du Gouvernement fédéral et du Gouvernement wallon, certaines missions de tutelle

Le paysage supracommunal : une prolifération L'étude que l'APW a confiée à BDO en 2024 a conclu que le paysage supracommunal en Wallonie est « touffu, peu lisible et peu cohérent » (épais, peu lisible et peu cohérent). Il s'est construit historiquement, sans lignes directrices durables. À côté des provinces existent 96 intercommunales sous tutelle wallonne (2025), des communautés urbaines, des conférences de bourgmestres, des GAL (Groupes d'Action Locale) et des coopérations par projet, qui s'enchevêtrent toutes.

Initiatives supracommunales existantes : Fin 2020, la Région wallonne a lancé un appel à projets supracommunaux. En 2021, 13 projets ont été sélectionnés, couvrant ensemble 218 communes et 87 % du territoire wallon, parmi lesquels :

• Conférence des élus de Liège Métropole
• Conférence des Bourgmestres de Charleroi Métropole (30 communes, près de 600.000 habitants)
• Wallonie Picarde (WAPI)
• Communauté urbaine du Centre (CUC)
• Communauté urbaine Mons-Borinage
• Communauté urbaine de Namur-Capitale

Financement : une enveloppe de 1,5 million d'euros, avec par projet un maximum forfaitaire de 60.000 à 120.000 euros par an selon la population. Une goutte d'eau dans la mer.

Le problème de fond : la petite taille des communes wallonnes 194 des 261 communes wallonnes (74 %) comptent moins de 15.000 habitants (1er janvier 2026), le seuil que l'Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) considère, selon VRT NWS, comme le minimum pour une viabilité opérationnelle. Seules 28 communes comptent 25.000 habitants ou plus. La commune wallonne moyenne compte environ 14.200 habitants (261 communes, 2026). Au 1er janvier 2025, il n'y a eu en Wallonie qu'une seule fusion de communes (Bastogne-Bertogne, de 262 à 261 communes), alors que la Flandre est passée le même jour de 300 à 285 communes. Cela signifie que la plupart des communes wallonnes sont structurellement trop petites pour reprendre elles-mêmes les missions provinciales.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas de KPI standardisés pour la coordination supralocale en Wallonie. Les provinces publient des rapports annuels, mais le lien entre les moyens et le résultat sociétal est opaque. La tutelle administrative de la Région wallonne regarde la légalité et le budget, pas les résultats ; une évaluation systématique et indépendante de ce que rapportent les provinces fait défaut.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr)

• La Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi néerlandaise sur les régimes communs, 1985, modifiée le 1er juillet 2022) offre un cadre légal clair pour la coopération intercommunale.
• Cinq formes : openbaar lichaam (organisme public), gemeenschappelijk orgaan (organe commun), bedrijfsvoeringsorganisatie (organisation de gestion opérationnelle), centrumregeling (régime de commune centre), regeling zonder meer (régime sans plus).
• Les 12 provinces conservent la tutelle mais exécutent peu elles-mêmes.
• Depuis le 1er juillet 2022 : renforcement de la légitimité démocratique. Les conseils communaux obtiennent explicitement plus de prise sur les structures de coopération.
• Les Pays-Bas comptent 342 communes de ±53.000 habitants en moyenne (2026), près de quatre fois la commune wallonne moyenne (environ 14.200).
• Ce qui fonctionne mieux : un cadre légal qui impose la lisibilité, une plus grande échelle communale, un contrôle démocratique plus fort.

Danemark : Kommunalreformen 2007

• 271 communes → 98 (seuil indicatif d'au moins 20.000 habitants ; en moyenne plus de 60.000 habitants en 2026), 13 provinces (amter) → 5 régions ; à partir du 1er janvier 2027 quatre, après la fusion de Hovedstaden et de Sjælland en Region Østdanmark.
• Les régions n'ont pas de pouvoir fiscal et s'occupent surtout des soins de santé.
• La coordination supralocale dans les soins passe par une coopération obligatoire entre la région et les communes : d'abord par des accords de coopération (sundhedsaftaler), à partir de 2027 par 17 conseils de santé (sundhedsråd) composés de politiques régionaux et communaux.
• La taille des communes rend un niveau supralocal distinct largement superflu.
• Ce qui fonctionne mieux : des fusions de communes radicales ont rendu la plupart des missions supralocales superflues ; les régions sont sobres et fonctionnelles.

Allemagne : Landkreise

• 294 Landkreise forment un niveau supralocal démocratique doté d'un Kreistag élu directement et de recettes propres, surtout la Kreisumlage que versent les communes.
• L'Interkommunale Zusammenarbeit est réglée par la loi et va d'accords informels à des Zweckverbände (syndicats de communes dotés de la personnalité juridique).
• Les Landkreise sont robustes (en moyenne environ 190.000 habitants, 2024) et professionnellement encadrés.
• Ce qui fonctionne mieux : la légitimité démocratique du niveau supralocal, la taille, l'exécution professionnelle.

Flandre : allègement et régions de référence (comparaison au sein de la Belgique)

• Les provinces sont limitées depuis le 1er janvier 2018 aux matières liées au territoire (eau, mobilité, aménagement du territoire).
• 15 régions de référence comme cadre de concertation (Regiodecreet, décret flamand sur les régions, 2023), mais sans personnalité juridique ni gouvernance propres.
• Les compétences liées aux personnes (culture, sport, bien-être, jeunesse) ont été transférées à l'autorité flamande ou aux pouvoirs locaux.
• La leçon pour la Wallonie : l'allègement flamand montre que c'est possible, mais les régions de référence ne sont pas une alternative à part entière. Elles manquent de force de gouvernance.

1D. Problèmes et critiques

La note de réforme wallonne de décembre 2025 : Le 18 décembre 2025, le Gouvernement wallon a approuvé une note d'orientation visant à supprimer les conseils provinciaux élus d'ici 2030. La note contenait :

• Plus d'élections provinciales à partir de 2030
• Environ 200 mandats politiques provinciaux qui disparaissent (il y a 229 conseillers provinciaux depuis les élections de 2024)
• Cinq institutions publiques supracommunales dotées de la personnalité juridique, une par territoire provincial, dirigées par une « assemblée des bourgmestres »
• Des compétences réparties entre les communes, la Région, les Communautés et la nouvelle structure supracommunale
• Maintien du gouverneur pour la sécurité, la gestion de crise et l'ordre public
• Neutralité fiscale pour le citoyen et neutralité budgétaire pour les communes
• Aucun impact sur l'emploi : le personnel provincial suit les missions

La note demandait aux conseils provinciaux de déterminer, pour le 1er mai 2026, les missions qu'ils jugent indispensables à un fonctionnement supracommunal. La suppression des institutions provinciales requiert un décret spécial à la majorité des deux tiers au Parlement wallon, et donc un soutien extérieur à la majorité.

Critique du PS : Le PS a qualifié la réforme d'« amateurisme » en janvier 2026 : désorganisée, précipitée et mal pensée. Le PS n'est pas opposé à la réforme en soi, mais veut des garanties pour le service au public et l'emploi, aucun coût supplémentaire pour les citoyens et une réponse claire à la question de savoir qui paie.

Critique venant des communes : Beaucoup de communes wallonnes sont trop petites pour reprendre les missions provinciales. Les inondations de 2021 ont montré que les petites communes n'ont pas une capacité d'action suffisante lors de grandes crises. Sans fusions de communes préalables, la réforme des provinces risque de devenir une coquille vide.

Critique venant de l'APW (Association des Provinces Wallonnes) : Les provinces sont favorables à un rôle supracommunal renforcé, mais pas à leur propre suppression. Elles soulignent que les communes et les CPAS les considèrent comme des « partenaires stratégiques » et sont « demandeuses d'une action supracommunale plus efficace et plus pertinente » (qui demandent une action supracommunale plus efficace et plus pertinente).

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 5 fois ❌ et 4 fois ⚠️. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (assainissement du paysage), de la transparence (rendre clair qui décide et qui paie) et de l'orientation résultats (introduction de KPI). La taille des communes est la condition critique qui peut faire ou défaire toute la réforme.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé La coordination supralocale en Wallonie doit être organisée d'une manière fondamentalement différente. HART fait des cinq provinces wallonnes des entités fédérées, qui assurent elles-mêmes la coordination supralocale, sans couche supracommunale, et lie cela à deux éléments sans lesquels la réforme ne fonctionne pas : les fusions de communes et le pilotage par les résultats.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Les cinq provinces deviennent des entités fédérées (art. 2 de la Constitution HART) : le conseil provincial devient un parlement d'entité fédérée à temps partiel d'au plus 21 membres plus 1 par tranche entière de 100.000 habitants (Hainaut 34, Liège 31, Namur 26, Brabant wallon 25, Luxembourg 23 : ensemble 139 sièges contre 229 conseillers provinciaux), et un gouvernement collégial d'au plus cinq membres remplace le collège provincial (art. 43)
2. Pas de couche supracommunale : l'entité fédérée elle-même est le niveau supralocal, sur le territoire de la province, avec un parlement élu et des impôts propres au lieu d'un conseil de bourgmestres
3. Fusions de communes comme condition préalable : d'abord des fusions volontaires, encouragées par des incitants financiers (reprise de dettes, bonus d'investissement), ensuite obligatoires pour celles qui restent sous le seuil minimal de 25.000 habitants par commune (les trois vagues de fusions de l'audit 565 conseils communaux + collèges) (le Danemark a retenu, lors de sa réforme, un seuil indicatif de 20.000), ce qui fait passer le nombre de communes wallonnes de 261 à environ 80 à 100
4. Répartition claire des compétences :
   • Vers les communes (après fusion) : état civil, voiries locales, politique sociale locale, planification d'urgence de base
   • Vers l'entité fédérée : gestion de l'eau (cours d'eau non navigables), infrastructures cyclables et planification de la mobilité supralocale, promotion touristique, les pompiers (un corps par entité fédérée, à la place des zones de secours), aménagement du territoire supralocal, politique culturelle, politique économique, soins de santé préventifs
   • Vers le concordat francophone : enseignement (l'enseignement provincial intégré dans l'unique système d'enseignement public du concordat, art. 31)
5. Plus de gouverneur : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité lors de situations d'urgence supralocales, en concertation avec le NCCN et les pompiers de l'entité fédérée, sans phase d'escalade supplémentaire. Tutelle sur les communes → l'entité fédérée, car la tutelle sur les communes et leurs fusions est une compétence de l'entité fédérée ; la DG Pouvoirs Locaux du SPW (modernisée sur le modèle de l'ABB, voir l'item SPW) peut l'exercer comme service commun des entités fédérées wallonnes (art. 32). Fonctions cérémonielles → président du gouvernement de l'entité fédérée
6. Cadre de KPI : chaque entité fédérée fait rapport chaque année sur ses missions supralocales sur la base d'indicateurs mesurables. Contrôlée par la Cour des comptes
7. Plateforme numérique : les services supralocaux dans l'unique application et l'unique site web des pouvoirs publics, sur les systèmes communs des communes et des entités fédérées (plan de numérisation)

Modèle international : modèle cantonal suisse (l'entité fédérée comme seul niveau intermédiaire, avec directement en dessous les communes), avec les fusions de communes danoises et le cadre néerlandais de la Wgr (coopération structurée par la loi avec contrôle démocratique).

Économie estimée :

• Pas d'économie distincte. Les provinces deviennent des entités fédérées, et le gain sur les mandats et les frais généraux provinciaux se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble, il n'est pas chiffré séparément
• La rationalisation des intercommunales et des associations de projet qui se chevauchent se trouve dans la réforme des intercommunales
• L'entité fédérée travaille avec le personnel et les moyens que la province consacre à ses missions supralocales : un déplacement, pas une économie
• Garantie pour le personnel : pas de licenciements, mais un reclassement auprès des communes ou de l'entité fédérée

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : la Constitution HART fait des provinces des entités fédérées (art. 2), chacune avec un statut organique (art. 43) ; lancement du processus de fusion par loi de l'entité fédérée
• Années 3-4 : transferts de compétences et transitions de personnel
• Aux prochaines élections de la Chambre et des parlements des entités fédérées (art. 34) : plus d'élections provinciales ; les parlements des entités fédérées remplacent les conseils provinciaux
• Dans les deux ans qui suivent : fusions de communes achevées, services supralocaux de l'entité fédérée à pleine puissance

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Coordination supracommunale en Wallonie : réformé Les cinq provinces wallonnes deviennent des entités fédérées, avec un parlement à temps partiel et un gouvernement d'au plus cinq membres, et assurent elles-mêmes la coordination supralocale, sans couche supracommunale supplémentaire. Mais cette réforme ne fonctionne que si les entités fédérées wallonnes fusionnent en même temps leurs communes pour atteindre une échelle viable.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Wallonie compte cinq provinces avec ensemble plus de 10.400 membres du personnel (2023), un budget ordinaire d'environ 1,4 milliard d'euros par an (2017) et un large paquet de missions : enseignement, culture, tourisme, gestion de l'eau, bien-être et développement économique. À côté de cela existe un écheveau opaque d'intercommunales, de communautés urbaines, de conférences de bourgmestres et d'associations de projet. Une étude de BDO commandée par l'Association des Provinces Wallonnes (APW) a conclu que ce paysage est « épais, peu lisible et peu cohérent ». En décembre 2025, le Gouvernement wallon a lancé un processus pour supprimer les conseils provinciaux élus d'ici 2030.

Ce qui ne va pas

Trois problèmes fondamentaux. Premièrement : personne ne comprend qui fait quoi. Les provinces, les intercommunales et la Région se chevauchent et s'enchevêtrent, sans délimitation claire. Le citoyen ne sait pas à quelle autorité s'adresser. Deuxièmement : il y a trop peu de contrôle démocratique. Les dizaines de structures de coopération supralocales fonctionnent largement hors du regard des conseils communaux, et le conseil provincial n'a pas de prise sur cet écheveau. Troisièmement : il n'y a pas de mesure des résultats. Les provinces dépensent ensemble plus d'un milliard d'euros par an sans KPI standardisés. La tutelle regarde la légalité et le budget, pas ce que rapporte l'argent.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a mené en 2007 la réforme la plus radicale : 271 communes sont devenues 98 (en moyenne plus de 60.000 habitants en 2026) et 13 provinces sont devenues 5 régions sobres, sans pouvoir fiscal. Grâce à l'augmentation d'échelle des communes, un niveau supralocal distinct est devenu superflu pour la plupart des missions. Les Pays-Bas choisissent un autre modèle : la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) offre un cadre légal clair pour la coopération intercommunale, avec un contrôle démocratique renforcé depuis 2022. Les communes néerlandaises comptent en moyenne environ 53.000 habitants (2026), près de quatre fois plus que les communes wallonnes (environ 14.200).

Ce que HART propose

HART fait des cinq provinces wallonnes des entités fédérées. Mais cela ne suffit pas : deux éléments sont cruciaux.

Un : des fusions de communes. Trois communes wallonnes sur quatre (74 %, 2026) comptent moins de 15.000 habitants. Sans augmentation d'échelle (seuil minimal de 25.000 habitants, encouragé par une reprise de dettes et un bonus d'investissement), les communes sont trop faibles pour le large paquet de missions qu'elles reçoivent sur le modèle danois, et l'entité fédérée continue de faire des missions qui appartiennent à la commune.

Deux : un pilotage par les résultats. Les cinq entités fédérées wallonnes reçoivent pour leurs missions supralocales un mandat clair assorti de KPI mesurables. Chaque année, la Cour des comptes publie une évaluation. Ce qui ne fonctionne pas est adapté ou supprimé.

Concrètement : les conseils provinciaux deviennent des parlements d'entité fédérée à temps partiel, avec 139 sièges au lieu de 229 conseillers provinciaux, et un gouvernement d'au plus cinq membres remplace le collège provincial. L'entité fédérée reprend elle-même la coordination supralocale : gestion de l'eau, infrastructures cyclables et mobilité supralocale, promotion touristique, pompiers, culture et politique économique. L'enseignement va au concordat francophone. Le gouverneur disparaît : le gouvernement de l'entité fédérée coordonne la gestion de crise et la sécurité, en concertation avec le Centre de crise national. Les communes (après fusion) reprennent les missions locales. L'unique application et l'unique site web des pouvoirs publics mettent fin au morcellement.

Ce que cela rapporte

Pas d'économie distincte : le gain sur la superstructure politique se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble et n'est pas chiffré séparément ; la rationalisation des structures qui se chevauchent se trouve dans la réforme des intercommunales. Le vrai gain est la clarté administrative : le citoyen sait enfin qui décide, qui paie et qui est responsable. Plus de couche provinciale à côté de la Région que personne ne comprend. Des communes fortes qui peuvent agir elles-mêmes. Une entité fédérée capable d'agir pour ce qui doit vraiment être supralocal, avec un parlement propre et des impôts propres. Et cinq entités fédérées qui décident elles-mêmes et paient elles-mêmes, au lieu d'une Région qui fait du micromanagement.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Ligne : Coordination supracommunale en Wallonie : des provinces aux entités fédérées
• Section : Wallonie, transféré de la FWB + nouveau
• Classification : 🟠 Nouveau/réformé
• Score des principes : 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌
• Économie nette estimée : pas d'économie distincte ; le gain sur la superstructure politique se trouve dans le modèle cantonal dans son ensemble (non chiffré séparément) et la rationalisation dans la réforme des intercommunales
• Révisé : 2026-09-27 (factcheck : chiffres, sources, formulation intemporelle)